I SA/Sz 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi T. W. - C. E. "O." na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Sz 817/07 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Choszcznie z dnia 16 stycznia 2007r. nr 28/07 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez podmioty nie będące jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwała powinna wskazywać wprost konkretnie podstawę wyliczenia w/w dotacji, tj. wskazywać w oparciu o wydatki bieżące której szkoły, ponoszonych przez dany powiat została ustalona. W dniu 6 marca 2008r. Zarząd Powiatu w Choszcznie podjął uchwałę nr 217/2008 w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. W § 1 ustalono kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2007r. dla poszczególnych szkół . W § 2 wskazano, ze stawki dotacji dla szkół zostały naliczone w oparciu o dane otrzymane ze Starostwa w Drawsku Pomorskim. Pismem z dnia [...]r. T. W. wezwała Zarząd Powiatu w Choszcznie do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę powyższej uchwały zakresie określenia dotacji. Zdaniem T. W. dotacja winna być naliczona w oparciu o wydatki na jednego ucznia w publicznych liceach dla dorosłych w powiecie choszczeńskim, a nie drawskim. W dniu 10 kwietnia 2008r. Zarząd Powiatu w Choszcznie podjął uchwałę nr 235/2008 i odmówił uchylenia własnej uchwały nr 217/2008 T. W. złożyła skargę na w/w uchwałę nr 217/2008 do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, iż powiat drawski jest najbliższym powiatem, w którym prowadzona jest szkoła tego samego typu lub rodzaju co szkoła, która ubiega się o dotację; 2. pominięcie faktu, iż w innych "najbliższych" powiatach znajdują się szkoły tego samego typu lub rodzaju co szkoły które prowadzi skarżąca; 3. pominięcie okoliczności, że na terenie powiatu choszczeńskiego jest szkoła tego samego typu i rodzaju( liceum dla dorosłych) jak szkoły prowadzone przez skarżącą. Zdaniem Skarżącej nie ma potrzeby odwoływania się do danych powiatu drawskiego, bowiem powiat choszczeński powadzi szkoły tego samego typu i rodzaju jak skarżąca. Ponadto nie odniesiono się szkół prowadzonych w powiecie stargardzkim. W kontekście art. 90 ust. 2a i art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia forma kształcenia zaoczna lub wieczorowa na podział środków finansowych. Zarząd Powiatu w Choszcznie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty określa typy szkół ponadgimnazjalnych, ale nie definiuje ich rodzaju. Zdaniem zarządu wprowadzenie w art. 90 ust. 3 pojęcia rodzaj szkoły, było związane z uszczegółowieniem, które ma na celu uwzględnienie specyfiki i warunków kształcenia występującego w poszczególnych typach szkół. Tym bardziej, że koszty kształcenia w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych kształcącej w formie zaocznej i w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych kształcącej w formie wieczorowej znacznie się różnią. Zarząd powołał się na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008r., sygn. akt II GSK 333/07. zadaniem jednostki samorządu terytorialnego jest która dotuje szkoły niepubliczne jest odniesienie wysokości dotacji do szkoły o najbardziej zbliżonych uwarunkowaniach i ponoszonych kosztach. Zarząd wskazał, że zgodnie z zał. Nr 9 i 39 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 stycznia 2002r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych /Dz. U Nr 15 poz. 142/ liczba godzin realizowanych w szkołach stacjonarnych dla dorosłych w całym cyklu nauczania jest dwukrotnie większa w stosunku do szkół zaocznych dla dorosłych. Zarząd podał, że miesięczna dotacja na jednego ucznia w prywatnym Liceum Ogólnokształcącym oraz w Liceum O. została ustalona w wysokości 50 % podstawy ustalenia dotacji, którą stanowiły wydatki na jednego ucznia ponoszone przez powiat drawski w prowadzonych przez siebie szkołach takiego samego typu i rodzaju, ponieważ powiat choszczeński nie prowadzi zaocznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz zaocznego liceum uzupełniającego dla dorosłych. Jako podstawę do ustalenia dotacji przyjęto koszty ponoszone przez najbliższy powiat drawski w szkołach publicznych, identycznych jak dotowane szkoły niepubliczne: zaocznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych oraz zaocznym liceum uzupełniającym dla dorosłych. Powiat drawski podał takie koszty. Zdaniem Zarządu, dotacja dla szkół prowadzonych przez skarżąca została ustalona w sposób prawidłowy zgodny z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny u s t a l i ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest nie zasadna. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, .dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 cyt. ustawy określił system oświaty, wymieniając w punkcie 2 tego przepisu różne szkoły, nie używając przy ich określeniu terminu "rodzaj". Z kolei w art. 3 pkt 1 lit. a), pkt 2a, pkt 2b, pkt 2c czy pkt 11c tej ustawy zostały zawarte definicje niektórych szkół wymienione w art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy jest mowa o szkole dla dorosłych. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem przez określenie "szkoła dla dorosłych" - należy rozumieć szkołę, w której stosuje się odrębną organizację kształcenia i do której przyjmowane są osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym przyjmowane są do szkoły. Powyższe uregulowania wskazują, że dokonanie ścisłego rozróżnienia w szczególności co do rodzaju szkoły winno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" bądź "szkoły danego typu i rodzaju". Wobec powyższego należy przyjąć, iż wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. W tej sytuacji przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało rozważyć czy szkoła dla dorosłych, w której prowadzone są zajęcia w trybie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadząca zajęcia w trybie dziennym. Dodać należy, że w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy szkoła dla dorosłych została wyodrębniona jako specjalny rodzaj szkoły z uwagi na kwalifikacje wiekowe, jakie muszą spełniać osoby, które do tej szkoły uczęszczają, ale także z uwagi na odrębną organizację kształcenia. W sytuacji, gdy termin "rodzaj" to kategoria, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmiana, jakość, typ- odwołując się do "Słownika współczesnego języka polskiego" pod red. B. Dunaja - nie można wykluczyć, że z uwagi na odmienną (inną kategorię, inną jakość) formę kształcenia szkoły dla dorosłych mogą stanowić różne rodzaje szkół ( por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt II GSK 326/06). Wobec nie prowadzenia w powiecie choszczeńskim szkół tego samego typu i rodzaju (bowiem powiat prowadzi szkoły wieczorowe dla dorosłych) co szkoły skarżącej (zaocznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz zaocznego liceum uzupełniającego dla dorosłych) jako podstawę do ustalenia dotacji przyjęto koszty ponoszone przez najbliższy powiat drawski w szkołach publicznych, identycznych jak dotowane szkoły niepubliczne. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "przez najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę samodzielności powiatu, pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem, powiat może samodzielnie wskazać na jeden z najbliższych powiatów, w którym prowadzone są szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoły dotowane. Wobec powyższego, zarzut skargi w postaci wybrania powiatu drawskiego zamiast powiatu stargardzkiego jest bezzasadny. Za nieuzasadniony również uznać należało podnoszony w skardze zarzut wadliwego ustalenia stawki dotacji dla prowadzonej przez skarżącą szkoły w oparciu o wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w szkole prowadzonej przez powiat drawski, tj. w Liceum U. wchodzącym w skład Z. Jakkolwiek plan finansowy szkoły obejmował wydatki całego Z., to przedstawiona w piśmie z dnia [...]r. kalkulacja wydatków bieżących, obrazująca koszt kształcenia ucznia w LO , jaki ustalony został w budżecie powiatu, nie pozwala, wbrew sugestiom strony skarżącej na uznanie, że nie stanowi on wydatku bieżącego przewidzianego na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonego przez powiat drawski ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2007r., sygn. akt I SA/ Sz 86/05). Odnośnie pisma złożonego przez stronę w dniu [...]r. po zamknięciu rozprawy, wskazać należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do otwarcia rozprawy na nowo w celu rozpoznania wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z załączonych pism w postaci pisma skarżącej z dnia [...]r. do Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty i jego odpowiedzi z tego samego dnia. Tym bardziej, że pismo Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty nie jest ogólnie obowiązującą opinią, ani wiążącą interpretacją przepisów ustawy o systemie oświaty i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna niezgodna jest z prawem, a także nie znajdując przesłanek do uznania, iż decyzja ta wydana została z mającym co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania podatkowego, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.