VI SA/Wa 1035/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. D. i H. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. przyznającą S. – J. D. i H. B. (skarżący), spółka cywilna z siedzibą w B. status zakładu pracy chronionej od dnia 30 sierpnia 2006 r. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. J. D. i H. B. -wspólnicy spółki cywilnej S. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie statusu zakładu pracy chronionej dla prowadzonego przez nich S. Dołączyli wymagane ustawą dokumenty oprócz decyzji inspektora Państwowej Inspekcji Pracy potwierdzającej, że obiekty i pomieszczania odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby niepełnosprawnych. Dołączyli też decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] nadającą im jako pracodawcom status zakładu pracy chronionej na okres trzech lat tj. do 25 sierpnia 2005r. Wojewoda [...] zażądał uzupełnienia dokumentacji o decyzję Państwowej Inspekcji Pracy dotyczącą potwierdzenia spełnienia warunków przez zakład pracy. Wnioskodawcy dołączyli decyzję Inspektora Pracy z dnia 30 sierpnia 2006 r. potwierdzającą, że obiekty i pomieszczenia użytkowane przez S. odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby niepełnosprawnych. Wojewoda [...] w dniu [...] września 2006r. przyznał pracodawcy prowadzącemu S. status zakładu pracy chronionej od dnia 30 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że zakład spełnia warunki, dokumentacja została uzupełniona o decyzję Inspektora Pracy z dnia 30 sierpnia 2006 r., zatem status został przyznany na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej w części dotyczącej terminu i przekazanie w tej części do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji w tej części i przyznanie statusu od 27 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu wskazali, że nie dotrzymali terminu do złożenia kolejnego wniosku o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej na kolejny 3 letni okres z uwagi na brak świadomości o fakcie wygaśnięcia poprzedniej decyzji w dniu 26 sierpnia 2005 r., co było spowodowane chorobą księgowej. Wyjaśnili też, że przez cały miniony rok dopełniali wszystkich formalności do jakich jest zobowiązany zakład pracy chronionej i wysyłali do stosownych organów sprawozdania, deklaracje i informacje wymagane przepisami prawa i we właściwych terminach. Dopiero 2 sierpnia 2006 r. dowiedzieli się, od Wojewody [...], że nie złożyli wniosku w stosownym czasie. Dlatego wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Interes strony wymagał, aby organ w tym stanie rzeczy przyznał status zakładu pracy chronionej od 27 sierpnia 2005 r. Powołali się na zasady zawarte w art. 7-11 k.p.a. Wywodzili, że skoro decyzja Wojewody potwierdza tylko spełnienie warunków przez zakład, to brak przeszkód by wydać ją z datą od 27 sierpnia 2005r. W przeciwnym razie zakład będzie musiał się rozliczyć ze wszystkich pobranych w tym czasie dotacji, które zostały już wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania strony Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. przyznającą status zakładu pracy chronionej od dnia 30 sierpnia 2006 r. w części dotyczącej ustalenia terminu przyznania tego statusu i przyznał status zakładu pracy chronionej pracodawcy S. J. D., H. B. od dnia wydania decyzji przez organ I instancji tj. od dnia [...] września 2006 r. Jako podstawę prawną wskazał art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego ma charakter konstytutywny i nie jest potwierdzeniem stanu prawnego wynikającego z ustawy, tylko tworzy nową sytuację prawną pracodawcy. To oznacza, że momentem przyznania statusu jest moment wydania decyzji przez uprawniony organ. Organ nie może przyznać statusu z mocą wsteczną tj. na dwa tygodnie przed wydaniem decyzji, bo wtedy decyzja stałaby się deklaratoryjna. Decyzja jest decyzją związaną i zapada wówczas, gdy strona spełni warunki. Na decyzję Ministra strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1362/07 uchylił powyższą decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż wolą strony było uzyskanie statusu z datą wsteczną od 27 sierpnia 2005 r., zatem wszelkie przesunięcie tej daty na późniejszy czas niż ustalony w decyzji I instancji jest orzekaniem na niekorzyść strony. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sprawie niniejszej organ zmienił decyzję I instancji na niekorzyść strony bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Ten brak decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadnia jej uchylenie. Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ ponownie rozpoznał odwołanie biorąc pod uwagę wszystkie zawarte w nim treści i rzeczywistą treść żądania. Badając sprawę w ten sposób organ ustali i uzasadni czy pozostawienie w obrocie decyzji określającej przyznanie statusu zakładu pracy chronionej od 30 sierpnia 2006 r. rażąco narusza prawo lub interes społeczny, a także rozważy i uzasadni, czy możliwe jest przyznanie statusu z datą wsteczną, za okres kiedy nie był jeszcze w ogóle złożony wniosek W wykonaniu wyroku Sądu i po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. przyznającą S. – J. D. i H. B., spółka cywilna z siedzibą w B. status zakładu pracy chronionej od dnia 30 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Niemożliwe jest bowiem uwzględnienie wniosku strony i przyznanie jej statusu z datą wcześniejszą niż dzień złożenia wniosku. Decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest skuteczna od dnia jej wydania albo od dnia wskazanego w tej decyzji. Dniem tym może być data podana we wniosku pracodawcy, jednakże nie może być ona wcześniejsza od daty złożenia wniosku. Jednym z warunków uzyskania statusu zakładu pracy chronionej jest wystąpienie z wnioskiem o przyznanie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej (art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji) w związku z tym, najwcześniejszą datą z jaką można przyznać status zakładu pracy chronionej jest dzień złożenia przez stronę wniosku o przyznaniu tego statusu. Wniosek taki strona złożyła w dniu 9 sierpnia 2006 r. Oznacza to, że najwcześniejszą datą z jaką Wojewoda mógł przyznać stronie status zakład pracy chronionej był dzień 9 sierpnia 2006 r. pod warunkiem spełniania przez stronę pozostałych wymogów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Spełnienie wymogu bezpieczeństwa i dostępności dla osób niepełnosprawnych określone w art. 28 ust.1 pkt 2) ustawy zostało potwierdzone decyzją Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 30 sierpnia 2006 r. , zaś pozostałe warunki zostały spełnione przez stronę w dniu składania przez nią wniosku o przyznanie statusu zakładu pracy chronionej. W konsekwencji potwierdzenie spełniania przez stronę ostatniego z warunków określonych w art. 28 ustawy o rehabilitacji nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2006 r. i to z tym dniem organ I instancji mógł przyznać stronie statusu zakładu pracy chronionej. W związku z tym, organ wskazał - powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja dotycząca statusu zakładu pracy chronionej ma charakter decyzji konstytutywnej, która tworzy nową sytuację prawną i nie jest decyzją uznaniową, pozwalająca na luz interpretacyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. D. i H. B. W skardze wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią art. 28 i 30 ustawy o rehabilitacji zaproponowaną przez Ministra. Zdaniem skarżących z przepisu nie wynika wprost, że decyzja ma charakter konstytutywny. Art. 28 ustawy rehabilitacyjnej wprost stwierdza, że pracodawca prowadzący działalność gospodarczą uzyskuje status zakładu pracy chronionej. Oznacza to, że nabycie takiego statusu następuje z mocy ustawy. Nie przeczy temu treść art. 30, który należy odczytywać łącznie z art. 28. W ocenie skarżących przyjęcie konstytutywności decyzji narusza nie tylko słuszny interes pracowników niepełnosprawnych, lecz także art. 69 Konstytucji RP poprzez utrudnienie przystosowania życiowego poprzez pracę w odpowiednim dla tych osób zakładzie, spełniającym warunki ustawowe. W odpowiedzi na tę skargę Minister podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Istota sprawy niniejszej niewątpliwie sprowadza się do rozważenia charakteru prawnego decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej jako ustawa o rehabilitacji) decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej, potwierdzającą spełnianie warunków, o których mowa w art. 28 lub 29, wydaje wojewoda. Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy: "Art. 28. 1. Pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli: 1) wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi: a) co najmniej 40 %, a w tym co najmniej 10 % ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo b) co najmniej 30 % niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 2) obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy: a) odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, b) uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich, a także 3) jest zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne; 4) wystąpi z wnioskiem o przyznanie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej". Analizując zatem cytowane wyżej przepisy należy stwierdzić, że rację mają skarżący, iż decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny w tym znaczeniu, iż z chwilą spełnienia wszystkich wymogów określonych w przepisie art. 28 ust.1 ustawy o rehabilitacji pracodawca z mocy ustawy uzyskuje status "pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej". Z treści tego przepisu wynika, że opisane tam warunki muszą być spełnione łącznie. A contrario, w przypadku niespełnienia choćby jednego z powyższych warunków pracodawca nie uzyskuje statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. W przypadku skarżących łączne spełnienie warunków określonych w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji nastąpiło dopiero w dniu 30 sierpnia 2006 r., czyli w dniu, w którym Państwowa Inspekcja Pracy wydała decyzję stwierdzającą, iż obiekty i pomieszczenia użytkowane przez S. s.c. odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Zasadnie uznały organy obu instancji, że z tym dniem skarżący jako pracodawcy nabyli status zakładu pracy chronionej. Wbrew argumentom skarżących w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, iż możliwe jest nabycie statusu zakładu pracy chronionej z datą wcześniejszą niż spełnienie wszystkich ww. warunków. Z akt sprawy, a w szczególności z treści odwołania wynika, że dążeniem skarżących było utrzymanie ciągłości statusu zakładu pracy chronionej uzyskanego wcześniej na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2002 r. na okres 3 lat tj. do dnia 25 sierpnia 2005 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że deklaratoryjny charakter decyzji daje możliwość wydania decyzji z mocą wsteczną. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie, posiłkując się poglądami orzecznictwa wyrażanymi w sprawach dotyczących utraty statusu zakładu pracy chronionej, należy podkreślić, że sam charakter decyzji administracyjnej o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej z punktu widzenia brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji nosi elementy decyzji konstytutywnej. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż źródłem powstania uprawnienia (statusu) nie jest sama norma prawna, lecz także indywidualny akt stosowania prawa. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że decyzję potwierdzającą spełnianie warunków wydaje wojewoda - analogicznie w przepisie art. 30 ust. 3 ustawy, gdzie mówi się o decyzji wojewody stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. W konsekwencji należy podzielić zapatrywania zawarte w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., prowadzące do wniosku, że również decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej ma charakter mieszany. Oznacza to, iż przepis art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w przepisie art. 28 ustawy (wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 270/05). Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Jednocześnie oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.