II OSK 909/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 330/08 w sprawie ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 330/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i E. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego i stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania E. K. oraz dzieci A. K., A. K., G. K. i J. W. z pobytu stałego przy ul. [...] w L. gm. J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż z wnioskiem o wymeldowanie wystąpił B. K. stwierdzając, iż od czerwca 2005 r. jest z żoną w separacji i że jego była małżonka i dzieci od początku 2005 r. zamieszkują u J. W. w miejscowości B. koło S. Organ wskazał, że podstawą materialno-prawną rozpatrzenia tego wniosku jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania". Wojewoda Kujawsko - Pomorski uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż faktycznie opuszczenie spornego lokalu przez odwołującą się wraz z synami A., G. i A. podyktowane było zachowaniem B. K., który fizycznie i psychicznie znęcał się nad rodziną, co było przyczyną opuszczenia mieszkania przez odwołującą się wraz z dziećmi i udania się do Ośrodka Socjalno-Szkoleniowego dla Kobiet w G. Nadto wskazał, że istotne znaczenie ma jednak fakt, iż po opuszczeniu ośrodka odwołująca się wraz dziećmi zamieszkała u konkubenta. Biorąc pod uwagę Sygn. akt li OSK 909/09 zaistniałą sytuację jak i fakt uczęszczania przez synów E. K. do szkół znajdujących się w pobliży obecnego miejsca zamieszkania stwierdzono, że zachodziły przesłanki do wymeldowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł A. K. podnosząc, iż po ukończeniu szkoły zawodowej zamierza wrócić do miejsca stałego zameldowania w L., a pobyt w obecnym miejscu ma charakter jedynie czasowy. Natomiast E. K. w swojej skardze od tej decyzji stwierdziła, iż jej sytuacja życiowa jest trudna, postępowanie męża zmierza do pozbawienia jej praw do dzieci, a opuszczenie mieszkania nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego. Sąd I instancji postanowił połączyć obie skargi do wspólnego rozpoznania i orzekania ze względu na tożsamość zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skargi są zasadne, nadto wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji ustalając stan faktyczny ograniczył się jedynie do informacji uzyskanych od Policji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. oraz korespondencji nadesłanej przez strony postępowania. Mimo, iż z pisma E. K., które wpłynęło do Urzędu Gminy w J. w dniu 27 listopada 2007 r. wynika, że opuszczenie miejsca zameldowania nie miało charakteru dobrowolnego, organy administracji nie wezwały adresatki do wyjaśnienia, czy podejmowała działania prawne zmierzające do przywrócenia stanu naruszonego posiadania, a jeżeli tak to jakie. Uchybienie to już samo w sobie stanowi istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie wzięły pod uwagę również faktu, iż A. K. w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji był już osobą pełnoletnią, w stosunku, do której opuszczenie lokalu powinno być badane w sposób samodzielny, a przede wszystkim powinna mieć ona możliwość samodzielnego wypowiedzenia się w sprawie i powinna otrzymać decyzję. W rozpatrywanej sprawie okoliczność tę pominięto jednak całkowitym milczeniem, a A. K. uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie, co stanowi istotne naruszenie art. 10 K.p.a. w zakresie mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Sygn. akt II OSK 909/09 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenie przez organy administracji publicznej art. 7 oraz art. 10 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, iż decyzje organów administracji są zgodne z prawem, bowiem zostały spełnione przesłanki 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, mianowicie że E. K. wraz z dziećmi nie przebywa w mieszkaniu przy ul. [...] w L. od czerwca 2002 roku. Ponadto zwraca uwagę na § 3 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2007 r., z którego wynika, iż z tym dniem B. K. nabył sporny lokal ze środków pochodzących z jego osobistego majątku, a więc stał się jedynym właścicielem w/w lokalu, który nie wchodzi w skład małżeńskiej wspólności majątkowej. Zwraca również uwagę na fakt, iż w dniu [...] czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem orzekł separację małżonków K. i jak wynika z art. 28 k.r.o. uprawnienie małżonka nie będącego właścicielem lokalu do jego korzystania wygasa z chwilą prawomocnego orzeczenia separacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w Sygn. akt II OSK 909/09 razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wnikliwie zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dochodząc do słusznego wniosku, iż ujawnione uchybienia przepisom proceduralnym, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, miały istotny wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. W szczególności trafna jest ocena Sądu dotycząca nieprawidłowego dokonania przez organ administracji ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonego materiału i oceny jego mocy dowodowej. Nie zostały bowiem wyjaśnione przez organy administracji okoliczności opuszczenia przez E. K. miejsca dotychczasowego zameldowania, a mianowicie, czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny, czy też nie (na co wskazywała skarżąca w piśmie, które wpłynęło do Urzędu Gminy w J. w dniu 27 listopada 2007 r.). Podkreślić przy tym należy, że obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK-A 2002/3/34). Z uwagi na to, że opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest traktowane jako fakt prawotwórczy, uprawniający organ administracji do wymeldowania z pobytu stałego, dla zagadnienia prawidłowej wykładni omawianego przepisu najistotniejsze znaczenie ma określenie wymaganych cech tej okoliczności oraz sposobu, w jaki może ona zostać w toku postępowania udowodniona. Wprawdzie we wskazanym art. 15 ust. 2, ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w Sygn. akt II OSK 909/09 rozumieniu w/w przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Jednocześnie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, z dnia 22 sierpnia 2000 r, sygn. akt V SA 108/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić bowiem w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. Taki stan prawny oraz ugruntowane stanowisko judykatury w szczególny sposób zobowiązuje organy administracji publicznej do precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa), a sąd administracyjny do kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który to przepis jako ustrojowy zobowiązuje sąd do wykonania zadań wynikających z ustaw w tym zakresie. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organy administracji pominęły również fakt, iż syn skarżącej – A. K., w dniu wydania przez Wójta Gminy J. decyzji o wymeldowaniu był osobą pełnoletnia, w stosunku do której opuszczenie lokalu powinno być badane w sposób samodzielny, a przede wszystkim osoba taka powinna mieć możliwość samodzielnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 k. p. a. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednocześnie chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również udział w takich czynnościach, w których jest to przewidziane w kodeksie Sygn. akt II OSK 909/09 postępowania administracyjnego (por. W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s. 232). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podniesione powyżej argumenty wskazują na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż zebrane w sprawie materiały nie były wystarczające, by prawidłowo ocenić występowanie bądź brak istnienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na mocy art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 p.p.s.a - z tego względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.