I SA/Wa 443/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej E. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności ww. działek, jako zajętych pod drogę publiczną. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. wystąpił Prezydent W. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie spełnienie przesłanek z ww. art.73. E. R. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończoną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rozpatrując ten wniosek organ w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa może nastąpić jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa , bądź jednostek samorządu terytorialnego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. istotną sprawą jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. R. zostały zajęte pod drogę - ulicę [...]. Jednakże ulica [...], na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich tylko na długości [...] m (jest to odcinek drogi odchodzącej prostopadle od innej drogi publicznej - ulicy [...]). Pozostała część ulicy, której dotyczą przedmiotowe działki, nie została zaliczona przed dniem 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie była spełniona jedna z istotnych przesłanek z art. 73 - tj. zajętość działek pod drogę publiczną. W związku z czym Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2006 r. z rażącym naruszeniem tego artykułu. A zatem brak jest podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto Minister podniósł, że kwestia położenia ulicy [...] w ciągu komunikacyjnym dróg publicznych nie stanowi podstawy do uznania, że ulica [...] na odcinku, na którym położone są przedmiotowe działki, posiada kategorię drogi publicznej. Należy bowiem zauważyć, że dojazdy do układu komunikacyjnego dróg publicznych nie oznaczają położenia tego dojazdu "w ciągu" innej drogi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. R. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła organowi naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez niewłaściwe zastosowanie dla oceny ważności ww. decyzji Wojewody [...], pomimo występowania wszystkich przesłanek do zastosowania tego przepisu, - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez niezastosowanie dla oceny ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. i nie przyjęcie, że ulica [...] leży w ciągu komunikacyjnym dróg publicznych, pomimo występowania wszystkich przesłanek do zastosowania tego przepisu, - art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ żadnych działań celem dokładnego wyjaśnienia statusu prawnego ulicy [...] - tego na jakim odcinku ulicę [...] można zaliczyć do kategorii dróg publicznych zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., tego, czy przez kolejne 10 lat nie została wydana uchwała kwalifikująca dalszy odcinek ulicy [...] do kategorii dróg publicznych, oraz tego, czy leży ona w ciągu komunikacyjnym dróg publicznych, - art. 107 § 1 k.p.a. przez niepowołanie przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podstawy prawnej wydanej decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 §1 k.p.a. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Analizując uzasadnienia decyzji wydanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie oraz zebrane w sprawie materiały dowodowe, Sąd uznał, że brak jest w nich argumentów, które uzasadniałyby prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] rażąco naruszył przepisy prawa, a w szczególności przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną będącego materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji. Minister podniósł, że ulica [...], na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich tylko na długości [...] m (jest to odcinek drogi odchodzącej prostopadle od innej drogi publicznej - ulicy [...]). Pozostała część ulicy, której dotyczą przedmiotowe działki, nie została zaliczona przed dniem 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych. A zatem nie była spełniona jedna z istotnych przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - tj. zajętość działek pod drogę publiczną. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu za nieuzasadnione należy uznać stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, że działki nr [...] i [...], stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. R., zajęte pod ul. [...] leżą poza obszarem uznanym jako droga publiczna, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Niejasność stanu prawnego w niniejszej sprawie powoduje, że właśnie decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. Organ nadzoru w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska i nie wyjaśnił w jaki sposób brak zaliczenia przedmiotowych działek do kategorii dróg lokalnych miejskich miałby dowodzić rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...]. Dlaczego właśnie działki skarżącej nie są objęte uchwałą Rady Narodowej W. nr [...] i nie są zaliczone do kategorii dróg publicznych. Minister nie oparł się na treści tej uchwały, a na własnej, niekorzystnej dla obywatela interpretacji. Wątpliwości budzi sama praktyka zaliczania drogi do określonej kategorii jedynie na pewnym jej odcinku. Praktykę zaliczania tylko pewnego odcinku drogi do dróg publicznych należy uznać za sprzeczną tak z definicją drogi, jak i z definicją drogi publicznej. Droga stanowi pewną całość techniczno - użytkową, trudno zasadnie przyjąć, że tylko jej jakiś arbitralnie określony odcinek (w dodatku nieokreślony precyzyjnie) może być zaliczony do określonej kategorii dróg, a inny odcinek już nie. Interpretacja ta jest konieczna tym bardziej, gdyż z uchwały Rady Narodowej nr [...] nie wynika, który odcinek do jakiej kategorii jest zaliczony. Minister nie podjął żadnych działań na jakiej podstawie tylko [...] m ul. [...] zaliczono do kategorii dróg publicznych. Skoro uchwała ta nie przewiduje, gdzie zaczyna się i gdzie kończy odcinek [...] m. W aktach sprawy brak jest powoływanego w uchwale załącznika. Wobec czego organ nadzoru powinien przyjąć interpretację uwzględniającą słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.) i uznać ul. [...] za drogę publiczną, zwłaszcza, że wszystkie nieruchomości wzdłuż niej zostały zajęte pod drogę i cała ta ulica znajduje się w ciągu komunikacyjnym dróg publicznych. A zatem powinna być ona zaliczona do kategorii dróg publicznych. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie nie spełniło tych wymagań. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ewentualnie przeprowadzić inne, dodatkowe dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zwróci jednak uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola organu musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) jedynie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko bowiem w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji może dokonywać wszechstronnej merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Swoje ustalenia i merytoryczne stanowisko co do stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. - organ wyjaśni w uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia, skupiając się w nim na aspektach prawnych sprawy, a nie tylko na bardzo dokładnym przedstawieniu jej stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.