VIII SA/Wa 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach do gruntów rolnych), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 44, poz. 262 ), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji ( WE) Nr 1973/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. , dalej jako kpa ) odmówił S.B. przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 13,20 ha, zaś powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 8,86 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 48,98%. Zgodnie zaś z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE ) Nr 1973/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30%, lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z uwagi na powyższe, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych zgodnie z którym, rolnikowi spełniającemu warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, odmawia się przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odwołanie złożył S.B. podnosząc, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności w jedną z rubryk pomyłkowo wpisał powierzchnie całkowite swoich działek. Uczynił to nieświadomie, a pracownik przyjmujący jego wniosek po sprawdzeniu wniosku nie zwrócił uwagi na zaistniałą pomyłkę. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem posiada mały dochód roczny, a jego wydatki związane z prowadzoną działalnością rolniczą oraz utrzymaniem 6 - osobowej rodziny ( w tym niepełnosprawnego dziecka ) są bardzo duże. Decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że płatności są przyznawane zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, tj. na wniosek rolnika. W związku z przeprowadzoną kontrolą administracyjną organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków we wniosku, następnie do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 50 § 1 kpa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym złożonej przez wnioskodawcę korekty, złożonej po wezwaniu, uległa zmniejszeniu łączna powierzchnia w ramach płatności Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) z 13,20 ha do 8,86 ha, tj. o 48,98%, w związku z powyższym zgodnie z art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 odmówiono płatności. Powyższa decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył S.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił jej naruszenie art. 138 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 1973/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wskazane w nim przesłanki do odmowy przyznania mu pomocy w ramach JPO, bowiem różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną była wynikiem popełnionej przez niego oczywistej omyłki pisarskiej, która nie została dostrzeżona przez przyjmującego pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR) w R. oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie przysługują mu uzupełniające płatności obszarowe ( UPO ) z racji tego, że nie spełnia warunków do JPO, podczas gdy w rzeczywistości spełnia wszystkie przesłanki, by otrzymać dopłaty, zarówno w ramach jednego, jak i drugiego rodzaju płatności. W związku z powyższym, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dopłaty z tytułu JPO i UPO za rok 2007 oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że bezsprzecznym jest, że w złożonym wniosku omyłkowo wpisał niewłaściwą powierzchnię działki. Był to błąd polegający na wpisaniu jej areału w nieodpowiedniej rubryce, co w efekcie po zsumowaniu wielkości wszystkich działek dało zawyżoną powierzchnię wynoszącą 13,20 ha. Pracownik ARiMR przyjmujący wniosek nie zweryfikował tej pomyłki, choć zgodnie z procedurą przyjmowany wniosek badany jest nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym. Oświadczył, że nie działał z zamiarem wprowadzenia ARiMR w błąd, składając wniosek miał bowiem świadomość, że pracownik go przyjmujący będzie dokonywał takiej weryfikacji. Nielogicznym jest więc, że mógłby próbować podawać nieprawdziwe dane, wiedząc, że wyjdzie to na jaw. Przemawia to ewidentnie za tym, że fakt nieprawidłowo wpisanych przez niego danych, to wynik, tylko i wyłącznie błędu. Z uwagi na powyższe, decyzja jest dla niego rażąco niesprawiedliwa i powoduje daleko idące negatywne konsekwencje, które nigdy nie powinny zaistnieć. Względy słuszności przemawiają za przyznaniem mu płatności, zwłaszcza, że utrata uprawnień do otrzymania w ramach JPO skutkuje również odmową przyznania UPO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 roku Skarżący podtrzymując skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wypełniając wniosek w pozycji nr 3 w rubryce 4 i 6 nie wpisał ogrodu o powierzchni 0,21 ha, a powierzchnię całej działki nr 70, która liczy ponad 4 ha i stanowi prawie połowę powierzchni jego gruntów. Nadto dodał, że nie chciał nikogo oszukać, a błąd popełnił nieświadomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. nr 44 poz. 262 ) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 15 marca 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej zmiany, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek Skarżącego z dnia 5 maja 2007 roku złożony w tym dniu w Biurze Powiatowym ARiMR, a zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008 roku. Tak więc, w sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.,) w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 roku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 3 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek ; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( ust. 3 ). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Nie udzieliły również Skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zapadło bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego, w sprawie pozostały bowiem pewne niejasności i wątpliwości, które nie zostały przez organy obu instancji w sposób wystarczający i przekonujący uzasadnione. Wątpliwości i niejasności dotyczą tego, które działki zostały ostatecznie uwzględnione do płatności, a które podlegają wykluczeniu i z jakiej przyczyny. Tym samym, organy w swoich rozstrzygnięciach winny wyjaśnić, jak wyliczono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Skarżącego a ostatecznie przez nie stwierdzoną. Decyzje organów nie wyjaśniają bowiem sposobu obliczenia powierzchni, wskazując tylko ogólnie powierzchnię deklarowaną i stwierdzoną. Należało by się także odnieść do wyjaśnień złożonych przez Skarżącego na rozprawie i w odwołaniu, czy odmowa płatności nie nastąpiła wobec zaistnienia oczywistej omyłki. Popełnienie oczywistej omyłki, zdaniem Sądu nie może skutkować wprost odmową płatności, gdyż na tą kwestię organy winny zwrócić uwagę, a nie stoi temu na przeszkodzie art. 3 ustęp 2 pkt. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, bowiem wnioskodawca dokonał tego nieświadomie. Powyższe stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, odnosi się jedynie do zasad przyznawania i odmowy płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ) oraz uzupełniającej płatności obszarowej ( UPO ), nie odnosi się zaś w ogóle, pomijając je milczeniem, do istotnych faktów oraz zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących wskazanej przez niego oczywistej pomyłki przy wypełnianiu wniosku. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107§ 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy odmowie płatności. Decyzja ta nie nawiązuje bowiem w jakikolwiek sposób do argumentów zawartych przez Skarżącego w odwołaniu. Za sprzeczne z zasadą praworządności należy uznać także działanie organu I instancji który wzywając Skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z wnioskiem o przyznanie płatności na podstawie art. 50 § 1 kpa, czyni to w sposób niejasny i niezrozumiały. Wezwanie takie powinno wyraźnie wskazywać jakie Skarżący ma złożyć wyjaśnienia, tak by było ono czytelne nie tylko dla organu ale przede wszystkim dla strony do której jest ono przecież kierowane. W ocenie Sądu sposób sformułowania tego zawiadomienia w żadnej mierze nie spełnia wymogu komunikatywności, przecząc regułom semantycznym i składniowym języka polskiego. Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości, które organy powinny wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić Skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie, organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 kpa i 107 § 3 kpa. Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.