II GSK 198/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1589/08 w sprawie ze skargi W. W. na niewykonanie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 806/07 przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 13 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., sygn. akt V SA/Wa 1589/08, na podstawie art. 58 § 1 (bez powołania punktu) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., odrzucił skargę W. W. (dalej: skarżący) w przedmiocie bezczynności Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy: Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 806/07 uchylono decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozpatrując ponownie sprawę organ, według Sądu pierwszej instancji, powinien w pierwszej kolejności precyzyjnie określić okres zaległości składkowych, rodzaj nieopłaconych należności oraz ich kwotę, a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Odpis wyroku wpłynął do Oddziału ZUS w L. dnia 27 listopada 2007 r. W dniu 25 kwietnia 2008 r. (data wpływu do organu: 5 maja 2008 r.) skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o wykonanie wyżej wymienionego wyroku, a następnie pismem z 6 maja 2008 r. (które wpłynęło w dniu 8 maja 2008 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na niewykonanie tego wyroku wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie ma zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Według Sądu pierwszej instancji, powołującego się na stanowisko wyrażone w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, skoro przepis art. 154 P.p.s.a. nie precyzuje terminów wezwania, znajduje do niego w drodze analogii zastosowanie art. 52 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Wezwanie do wykonania wyroku może być skierowane do organu w każdym czasie, po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a skarga może być wniesiona stosownie do postanowień art. 53 § 2 P.p.s.a. W świetle tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji instytucja wezwania ma na celu wykonanie przez organ administracji wyroku lub załatwienia sprawy, zanim interwencja sądu administracyjnego będzie konieczna. Dopiero, gdy organ administracji, po wezwaniu, o którym mowa, nie wykona wyroku lub nie załatwi sprawy, albo gdy uczyni to dopiero po wniesieniu przez stronę skargi, wówczas istnieje przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mówi przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie precyzuje określenia "po uprzednim wezwaniu" zatem, istotne jest tutaj ustalenie okresu jaki powinien upłynąć pomiędzy wezwaniem organu, a wniesieniem skargi. Wobec braku w tej mierze przepisów kwestia ta podlega indywidualnej ocenie w każdej sprawie. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji pomiędzy wezwaniem organu a złożeniem skargi upłynął okres 3 dni, co czyni niemożliwym wykonanie wyroku przez organ, a zarazem świadczy o niespełnieniu przez skarżącego przesłanki wezwania do wykonania wyroku. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę. Od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, skarżący wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 154 § 1 zw. z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie błędnej analogii w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Z kolei, na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do wykonania wyroku. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej przedmiotem skargi, wniesionej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., nie jest akt lub czynność organu administracji publicznej, do których odnosi się art. 52 § 4 P.p.s.a., lecz stan bezczynności organu po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny. Jedyną przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi w omawianej sytuacji jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co skarżący uczynił, zaś ustawa nie określa w tym przedmiocie żadnego terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odpowiada prawu. Wniesiona przez skarżącego skarga została oparta na przepisie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przesłanką dopuszczalności wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Zatem, skarga podlegałaby odrzuceniu, gdyby strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy. Ustawa nie określa terminu do wniesienia skargi w tym przedmiocie. Jak już wskazano, według Sądu pierwszej instancji, do skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., w świetle którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Pogląd Sądu pierwszej instancji o możliwości zastosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. do skargi wniesionej w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a. jest błędny. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a., jak też w orzecznictwie i piśmiennictwie. Termin do wniesienia skargi ustawa wiąże z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. I tak, art. 53 § 1 P.p.s.a. wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie. Natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a. określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc sytuacji, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Jednakże termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, poprzez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Z omawianych względów do skargi o ukaranie organu grzywną w razie niewykonania wyroku przez organ, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie można odnosić terminów wskazanych w art. 53 § 2 P.p.s.a. Innymi słowy, niewykonanie wyroku przez organ w sytuacji wskazanej w art. 154 § 1 P.p.s.a. stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem do jej wniesienia. Jedyną przesłanką jaka musi być tutaj spełniona przez skarżącego, co w niniejszej sprawie dopełnił on, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może więc być utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które odnosi się do zaskarżania określonych aktów i czynności. Z tych względów, w świetle orzecznictwa, terminy do wniesienia skargi określone w art. 53 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 631/08, z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 282/08 publikowane w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - dalej CBOSA). Powyższy pogląd, w myśl którego art. 154 § 1 P.p.s.a. określa odrębny tryb wnoszenia skargi, i w konsekwencji strona nie jest ograniczona terminami do wniesienia skargi przewidzianymi w art. 52 § 3 i art. 53 P.p.s.a., podziela również piśmiennictwo (por. B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 562; T. Woś, Niewykonanie wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane (art. 154 P.p.s.a.), PPP 2007, nr 3, s. 37). Prezentując odmienny pogląd o możliwości zastosowania art. 52 § 3 P.p.s.a. do skargi wnoszonej w oparciu o przepis art. 154 § P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, o czym była już mowa, powołał się na Komentarz do ustawy P.p.s.a. pod red. T. Wosia. Jednakże, w zaktualizowanym wydaniu komentarza (wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2008, pkt. 22, s. 560), pomięto odpowiedni fragment, na który powołał się Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że w dacie wniesienia skargi nie została spełniona przesłanka wezwania organu do wykonania wyroku. Skarżący spełnił bowiem obowiązek wezwania organu do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której pomiędzy wezwaniem organu do wykonania wyroku a wniesieniem skargi upłynęły trzy dni. Wprawdzie w takim wypadku trudno byłoby oczekiwać, aby organ administracji publicznej wydał decyzję w tak krótkim terminie, niemniej nie przesądza to o niespełnieniu przez skarżącego przesłanki wezwania organu do wykonania wyroku, co mogłoby uzasadniać odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.