IV SA/Gl 288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W.Ś. orzekł o niestwierdzeniu u R.J. choroby zawodowej [...], wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej "rozporządzeniem". Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że podczas pracy [...] R. J. był co prawda narażony na szkodliwe działanie [...], jednak upoważnione jednostki orzecznicze nie rozpoznały u niego przedmiotowej choroby zawodowej. W odwołaniu pracownik zarzucił, że chorobę zawodową [...] rozpoznano u niego przed wejściem w życie rozporządzenia, w związku z czym sprawa winna być rozpatrzona według wcześniejszych przepisów. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, zasadniczo podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Sprecyzował, że narażenie strony na [...] trwało w latach [...]. Placówki medyczne nie rozpoznały choroby zawodowej z powodu kryteriów określonych w rozporządzeniu. Mianowicie Wojewódzki Ośrodek Medyczny Pracy w S. stwierdził u strony [...], a Instytut Medyczny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - na [...]. W związku z zarzutem odwołania organ odwoławczy wskazał, że przedstawiona przez R. J. dokumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej rozpoczęło się przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, opierając się w tym względzie na wyjaśnieniach [...] Instytutu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia, zamiast rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Podniósł, że pracował w narażeniu na [...], w związku z czym rozpoznany u niego [...] spełniał kryteria z tego ostatnio wymienionego rozporządzenia. Natomiast o rozpoczęciu jego starań o uznanie choroby zawodowej przed rokiem 2002 r. świadczy przedstawiona dokumentacja w postaci wyników badań [...] z [...]r., skierowania z dnia [...]r. do G. Centrum Medycznego w K.-O. oraz pochodzącego z tej samej daty zaświadczenia lekarskiego o leczeniu [...] spowodowanego [...] od [...]r. Powołał się także na stwierdzenie chorób zawodowych u innych pracowników. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż stwierdzanie chorób zawodowych następuje na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp i rozporządzenia, jednocześnie jednak określił, iż utracą one moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ogłoszenie to miało miejsce w dniu 2 lipca 2008 r. Problem skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, odraczających w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji termin utraty mocy obowiązującej aktów normatywnych uznanych za niekonstytucyjne, budzi spory i rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie. Według jednego stanowiska tego rodzaju orzeczenia Trybunału obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty mocy i powinny być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 23 II.2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 - Wokanda z 2006 r., nr 5, str. 35 - i Trybunał Konstytucyjny w cytowanych w tym wyroku orzeczeniach, wyrok NSA z dnia 6.II. 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, zbiór LEX Nr 357511 i cyt. w nim orzecznictwo, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.IV.2006 r., sygn. IV CSK 28/06, OSNC z 2007 r. nr 2, poz. 31). Drugie stanowisko wyraża sprzeciw wobec stosowania w państwie prawa norm sprzecznych z Konstytucją (por. A.Wróbel w: "Odroczenie" przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją w: Księdze jubileuszowej ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, str. 108). Pojawiają się nawet głosy opowiadające się przeciwko tezie o zachowaniu mocy obowiązującej aktu uznanego za niekonstytucyjny do czasu omawianego odroczenia (por. B.Adamiak w: Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą - jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, Przegląd sądowy z 2007 r., nr 1, str. 3). Niewątpliwie poruszone zagadnienie może być dyskusyjne z uwagi na pozorną kolizję norm konstytucyjnych, zwłaszcza w przypadku orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność aktów normatywnych podustawowych. Jednakowoż, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, należy zdecydowanie opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych skrótowo stanowisk. Oczywiście pożądane jest kształtowanie takiego porządku prawnego, w którym stosowane są przepisy odpowiadające normom konstytucyjnym, będącym najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Jednakże wśród tych norm znajduje się również art. 190 ust. 3 Konstytucji, dający Trybunałowi Konstytucyjnemu szczególne uprawnienie do przedłużania mocy obowiązującej wadliwego aktu normatywnego. W tym zakresie Konstytucja pozostawiła Trybunałowi samodzielność oceny czy istnieją szczególne względy, które usprawiedliwiają czasowe tolerowanie takiego aktu. Jeżeli jednak Trybunał decyduje się na odroczenie utraty jego mocy obowiązującej, to inne podmioty muszą honorować to konstytucyjne uprawnienie. Tymczasem odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu oznacza, że do określonego terminu przepis ten taką moc zachowuje, a więc stanowi element porządku prawnego, tak samo jak każdy inny przepis obowiązującego prawa, z których jedne zostały poddane ocenie zgodności z normami wyższego rzędu, a inne nie. O ile zaś przepis obowiązuje, to winien też być stosowany. W przypadku aktu podustawowego sądy mogą wprawdzie odmówić jego zastosowania z powołaniem się na art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale nie dotyczy to przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny określił termin utraty mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, który należy uznać za przepis szczególny. Przemawia za takim ujęciem także wymóg pewności obrotu prawnego i przestrzeganie przez organy państwowe wzajemnych kompetencji. W świetle tych zasad nie jest do zaakceptowania taki stan, gdy organy administracyjne stosowałyby przepisy podustawowe, których obowiązywanie zostało orzeczone przez Trybunał Konstytucyjny, a sądy odmawiałyby ich stosowania, a w konsekwencji dyskwalifikowały rozstrzygnięcia organów administracyjnych. W przypadku wadliwych przepisów ustawowych powoływanie się na art. 178 ust. 1 Konstytucji oczywiście w ogóle nie jest dopuszczalne. Słusznie przy tym wywodzi Sąd Najwyższy, w powołanym już wyroku z dnia 20.IV.2006 r., sygn. IV CSK 28/06, że koncepcja niestosowania obowiązującego prawa nie tylko niweczy sens odroczenia z art. 190 ust. 3 Konstytucji, ale jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż niestosowanie prawa przez organy państwa oznacza de facto jego nieobowiązywanie, co w istocie powoduje skutek sprzeczny z ostatnio wskazaną normą konstytucyjną. Tak więc argumenty przeciwne, odwołujące się do ogólnych konstytucyjnych zasad państwa prawa i funkcjonalności prawa, w rzeczywistości optują za rozwiązaniami niezgodnymi z konkretnym przepisem Konstytucji RP. Zwłaszcza ze zdania trzeciego art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że dalsze czasowe obowiązywanie przepisów, winno wiązać się z ich stosowaniem. W rezultacie należy przyjąć, że sąd administracyjny nie może zakwestionować decyzji administracyjnej tylko z tej przyczyny, że została podjęta na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, jeżeli Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył termin utraty mocy obowiązującej tych przepisów, a w chwili wydania zaskarżonej decyzji termin ten jeszcze nie upłynął. Z przyjęciem powyższego stanowiska wiążą się konsekwencje, mające znaczenie w niniejszej sprawie. Mianowicie materialnoprawne przesłanki rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych właściwie wyczerpująco reguluje rozporządzenie, które z mocy powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. zachowuje moc obowiązującą aż do upływu 12 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Ogłoszenie to miało miejsce w dniu 2 lipca 2008 r. Odroczenie utraty mocy rozporządzenia wyklucza uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), zwanego dalej: "ppsa", w związku art. 145a § 1 kpa. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z powodu niekonstytucyjności aktu normatywnego, przynajmniej w czasie owego odroczenia, jest raczej zgodnie przyjmowana w doktrynie i orzecznictwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.X.2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK z 2007 r. nr 9, poz. 108, M.Jaśkowska w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005 r. dot. art. 145a). W świetle omawianego rozporządzenia skarżący nie spełnia przesłanek do stwierdzenia choroby [...] z dwóch powodów. Po pierwsze - trafnie organy administracyjne powołały się na treść orzeczeń jednostek orzeczniczych, które nie rozpoznały owej choroby z uwagi na [...], który według rozporządzenia musi osiągać co najmniej [...]. Tymczasem obie placówki stwierdziły u skarżącego [...]. Drobne różnice wyników nie mogą być interpretowane na korzyść skarżącego, zwłaszcza że placówka II stopnia ustaliła [...], a wyniki obu placówek oscylują znacznie poniżej wymaganego poziomu. Druga okoliczność nie została co prawda przytoczona przez organy administracyjne, ale wynika z jednej strony wprost z dokonanych przez nie ustaleń i zgromadzonego materiału, a z drugiej - wiąże się z kolejnymi skutkami powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ odroczył on utratę mocy całego rozporządzenia, to do upływu terminu określonego przez Trybunał zastosowanie mają wszystkie przepisy rozporządzenia w tym także te, co do których przed wydaniem tego wyroku w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych odmawiano ich stosowania w oparciu o art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 3.IV.2007 r., sygn. akt II OSK 1614/06, zbiór LEX nr 344599). W szczególności przy stosowaniu § 2 ust. 2 rozporządzenia należy zatem uwzględnić terminy określone w wykazie chorób zawodowych. W przypadku choroby zawodowej z pozycji [...] wykazu termin do zgłoszenia i rozpoznania choroby został określony na [...] i dotyczy sytuacji, gdy ujawnienie objawów choroby nastąpiło po zakończeniu narażenia zawodowego. Skoro skarżący zakończył faktyczną pracę [...] w [...]r. (potem był na [...], a od [...]r. przeszedł na [...]), a podejrzenie choroby zawodowej zgłosił dopiero w [...]r., to oczywiście wskazany termin nie został zachowany. To ostatnie stwierdzenie łączy się z kolei z treścią zarzutu skargi dotyczącego zastosowania w sprawie właściwych przepisów. Otóż zgodnie z § 10 rozporządzenia, na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. rozporządzenia z 1983 r., należy prowadzić takie postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, które zostało rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. przed dniem 3 września 2002 r. Rozporządzenie nie wskazuje co należy rozumieć przez rozpoczęcie postępowania, w związku z czym trzeba uznać, iż chodzi o każdą czynność, która przez właściwy podmiot została podjęta w związku z podejrzeniem wystąpienia choroby zawodowej. Na gruncie rozporządzenia z 1983 r. taką czynnością było skierowanie pracownika do jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionej w § 7 tego rozporządzenia, albo też zgłoszenie podejrzenia takiej choroby przez samego pracownika za pośrednictwem zakładu społecznej służby zdrowia sprawującego opiekę profilaktyczną nad jego zakładem pracy (§ 3 ust. 2). W niniejszym przypadku skarżący nie wykazał, by przynajmniej takie czynności były podjęte przed wejściem w życie rozporządzenia. W tym zakresie nie jest wystarczające przedstawienie [...] z różnych okresów czasu, które nie zawierają żadnej adnotacji mogącej łączyć je z postępowaniem w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Zazwyczaj w [...] były one sporządzane w ramach badań okresowych pracowników, co oczywiście nie jest tożsame z takim postępowaniem. Za rozpoczęcie postępowania, o jakim mowa w § 10 rozporządzenia nie można także potraktować samego wystawienia zaświadczenia lekarskiego sugerującego związek schorzenia z warunkami pracy, ani też skierowania pracownika przez tego lekarza do placówki medycznej nie należącej do jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych. W ocenie skarżącego mogły to być czynności odzwierciedlające jego starania o "uznanie" choroby zawodowej, jednak nie rozpoczęły one właściwego postępowania w sprawie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej. Słusznie zatem organy administracyjne zastosowały przepisy rozporządzenia z 2002 r. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SJ/