IV SA/Wa 1343/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skarg O. S. i Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz skarżącego O. S. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2008r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 137 i art. 105 k.p.a orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia, iż dawny zespół dworsko-parkowy położony w miejscowości C., nie podlegał regulacjom przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3 poz. 13). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pismem z dnia 29 lutego 2008r. skierowanym do Wojewody [...] odwołujący się, O. S. cofnął swoje odwołanie. Wobec powyższego Minister przyjął, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 137 k.p.a, co skutkowało uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji wydaniem decyzji o jego umorzeniu. Skargi na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnieśli O. S. oraz Prokurator Okręgowy w L. Skarżący O. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej, iż wydana została z naruszeniem art. 105 i 40 § 2 k.p.a, wobec błędnego uznania, iż skarżący skutecznie cofnął odwołanie, oraz przyjęcia, że decyzja została doręczona uprawnionej osobie. W skardze wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w L., zarzucono zaskarżonej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: -art. art. 8, 9, 63 w zw. z art. 140 k.p.a. wyrażające się w uznaniu pisma strony za oświadczenie woli o cofnięciu odwołania bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru strony, przy jednoczesnym zaniechaniu obowiązku pouczenia strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z tą czynnością, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, -art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 137 k.p.a. oraz art. 7, 11, i 107 § 3 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy uwzględnienie cofnięcia odwołania nastąpiło bez uprzedniego poddania kontroli wbrew treści powołanego art. 137 k.p.a. decyzji pierwszoinstancyjnej w aspekcie zaistnienia przesłanek w tym przepisie określonych, co w konsekwencji spowodowało wyrażenie nieuzasadnionego poglądu, iż czynność ta nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo i interes społeczny, Wskazując na powyższe zarzuty, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu, była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana w oparciu o art. 137 k.p.a.. Przepis ten stanowi, iż strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż skarżący skutecznie cofnął odwołanie pismem z dnia 29 lutego 2008r. Jak wynika z akt sprawy w piśmie tym skarżący oświadczył, iż unieważnia odwołanie wniesione w jego imieniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. przez adw. M. M. Jednocześnie wskazać należy, iż dalsza analiza akt sprawy wskazuje, iż w ślad za tym pismem do akt sprawy wpłynęło między innymi w dniu 5 marca 2008r. pismo zatytułowane odwołanie wniesione przez adw. M. K., pełnomocnika skarżącego, oraz pismo skarżącego z dnia 21 maja 2008r., w którym domaga się on niezwłocznego wydania decyzji w związku z odwołaniem wniesionym przez adw. M. K. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z powyższych względów zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r., wydana na podstawie art. 137 k.p.a, nie może ostać się w obrocie prawnym. Postępowanie, w wyniku którego wydana została niniejsza decyzja, w ocenie Sądu, jak słusznie podniesiono w skargach, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Z treści pism skarżącego -O. S., i jego pełnomocnika, które wpłynęły do organu w okresie od 29 lutego 2008 r. do wydania decyzji, nie można było jednoznacznie wnioskować, iż skarżący chce cofnąć odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. W niniejszej sprawie Minister nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczności podniesione przez skarżącego w piśmie z dnia 1 marca 2008r., 21 maja 2008r, 4 czerwca 2008r., z treści których wynika, iż wolą skarżącego było merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Z samego zatem faktu wystąpienia przez skarżącego z pismem, w którym domagał się unieważnienia odwołania wniesionego w dniu 29 lutego 2008r. przez adw. M. M., organ administracji w świetle późniejszych pism skarżącego i jego pełnomocnika, nie miał podstaw do autorytatywnego uznania w/w pisma skarżącego z dnia 29 lutego 2008r. za cofnięcie odwołania. Organ odwoławczy, w celu właściwego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a, winien był przed wydaniem decyzji zwrócić się do skarżącego (jego pełnomocnika), zgodnie z treścią art. 63 k.p.a, o wyjaśnienie i sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 29 lutego 2008r. Uchybienie powyższym obowiązkom, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie nie wyjaśniono bowiem, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy istniała podstawa do wydania decyzji w trybie art. 137 k.p.a. Niezależnie od powyższego, na marginesie należy także podnieść, iż czynność procesowa strony jaką jest cofnięcie odwołania w opariu o art. 137 k.p.a, aczkolwiek oparta na zasadzie rozporządzalności jest ograniczona. Podlega bowiem kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto pogląd, iż wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 października 1996 r., sygn. I S.A./Lu 55/96, LEX Nr 28 510). Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności, ale także zgodności z interesem społecznym, a zatem powinien zbadać prawidłowość decyzji administracyjnej, wydanej przez organ I instancji. Cofnięcie odwołania przez stronę nie prowadzi bowiem wprost, tak jak przyjęto w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania i nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem i interesom społecznym (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 1857/98 opub. w LEX nr 44232; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1994r., sygn. SA 119/94, opub. ONSA 1995, nr 1, poz. 47). Tymczasem organ odwoławczy, jak słusznie podniósł w skardze Prokurator Okręgowy, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "cofnięcie odwołania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny" oraz że ."wszystkie przesłanki określone w art. 137 k.p.a. zostały spełnione", nie dokonując w tym zakresie prawidłowej oceny. Tym samym naruszył wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie wskazał -przy tym wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. merytorycznego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, naruszając jednocześnie zasadę przekonywania określoną wart. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zwróci się do skarżącego (pełnomocnika skarżącego), o wskazanie, czy jego pismo z dnia 29 lutego 2008r. należy traktować jako wniosek o cofnięcie odwołania na podstawie art. 137 k.p.a., i dopiero w oparciu o otrzymane stanowisko strony rozpozna niniejszą sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.