VI SA/Wa 1553/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę N.S.A. z siedzibą w W. złożyła pismem z dnia [...] marca 2007 r. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego [...] – od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. - pod nośnik reklamy jednostronnej o powierzchni łącznej reklamy 18 m². Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., spółka uzupełniła ww. wniosek. Zarząd Dróg Miejskich w W., pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. poinformował spółkę, że w sprawie udzielenia zezwolenia zostanie wydana decyzja odmowna. Jednocześnie poinformował stronę o prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego. Organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał na uwadze, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; tzw. Białą Księgę – "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów"; opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.; wyniki badań natężenia ruchu drogowego w szczycie porannym i popołudniowym opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. dla miejsca posadowienie reklamy; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości oraz statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005 i 2006; oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 dąży do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero". Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 zakłada, iż: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników." W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest wyjątkowo niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zarządca drogi podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym sąd uznał reklamy umieszczone w ruchliwym punkcie miasta za stwarzające zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. powodujące zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i do nich należy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie powodowane usytuowaniem reklam. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Według organu, pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1180, natomiast w szczycie popołudniowym 2340, a limit dopuszczalnej prędkości w tym miejscu to 50 km/h. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h, w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa'' na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 20 m od znaku drogowego F-10, a w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych. Podniósł również, że przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamy dochodzi do zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa - stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Od decyzji tej spółka złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organ administracji nie dowiódł, by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej, naruszając w ten sposób przepisy prawa procesowego. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, stąd powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię IBDiM nie było, w ocenie skarżącej, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera jedynie opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. Zdaniem spółki organ zbadał jedynie parametr natężenia ruchu drogowego w okolicach reklamy. Samo natężenie ruchu drogowego nie uzasadniało jeszcze odmowy wydania zezwolenia, gdyż na wszystkich ulicach W. natężenie ruchu jest znaczne, a mimo to zarządca drogi nie likwiduje generalnie wszystkich reklam. Jak wskazuje opinia Instytutu dopiero znaczne nagromadzenie reklam w danym miejscu w powiązaniu ze znacznym natężeniem ruchu drogowego może stwarzać niebezpieczeństwo dla jego uczestników. Jednocześnie podkreślano, iż nie same reklamy mogą być powodem rozproszenia uwagi kierowcy, gdyż mogą tą dekoncentrację powodować także inne czynniki. Według strony organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Zarządca drogi nie wykazał o ile wzrosła ilość reklam w omawianym rejonie i o ile ewentualnie w związku z tym wzrosła ilość wypadków. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu. Według strony skarżącej organ przyjął domniemanie, iż każde umieszczenie reklam w pasie drogowym na terenie zabudowanym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, podkreślił, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady umieszczania w pasie drogowym wyłącznie obiektów związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać wystąpienie tych okoliczności. W związku z tym to właśnie podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, powinien przekonać zarządcę drogi, że wnioskowana reklama nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący dowolności decyzji podjętej przez organ I instancji należało uznać za chybiony, z uwagi na fakt, iż organ w sposób precyzyjny wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję N. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia, wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości lub w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż organ winien uznać w świetle poprzednio wydawanych decyzji dotyczących niniejszej sprawy, iż umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca podniosła również, iż od wielu lat otrzymywała zezwolenie na przedmiotową reklamę, a obecnie mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny spotkała się z odmową. Wydając uprzednio zezwolenia zarząd drogi uznawał występowanie szczególnie uzasadnionych przypadków dających podstawę do udzielania zezwoleń, nie żądając od spółki ich wykazania. Spółka nadal więc stała na stanowisku, że to organ powinien, odmawiając zezwolenia udowodnić, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub będzie powodowało niszczenie drogi lub jej infrastruktury. Dla spółki spowodowanie zagrożenia w ruchu przez umieszczenie reklamy nie jest oczywiste. Na zagrożenie to składa się wiele czynników, lecz nie wyłącznie instalacja reklamy. Organ wskazał jedynie na natężenie ruchu drogowego, co nie przesądza jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa tego ruchu reklamą. Gdyby bowiem w przedmiotowej sytuacji nie zaistniał taki szczególny przypadek, to ZDM w W. nie zdecydowałby się wydać skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Wydanie natomiast takiego zezwolenia dla skarżącej było oczywistym sygnałem, iż w danym miejscu możliwe jest zajęcie pasa drogowego w celu wnioskowanego umiejscowienia nośnika reklamy. Wydanie decyzji odmownej w przypadku, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany okoliczności, od których zależy wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nawet gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku zależy od uznania organu administracyjnego. Uznanie to nie oznacza bowiem zupełnej dowolności w wydawaniu decyzji. W szczególności organ, przy rozpoznawaniu danej sprawy, powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) [...] na kolejny okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] października 2008 r. Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna zaś nową sprawę administracyjną (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 29 lipca 2008 r. II GSK 275/08; wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r. II GSK 300/08). Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] marca 2007 r., zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona w szczególności z przyczyn, na które wskazywał organ administracji – zachowanie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego z jednoczesnym uwzględnieniem funkcji i przeznaczenia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., prawidłowo oceniło, że raz udzielone zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Stawiając zarzut dowolności decyzji organu, strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, także z tego względu, iż podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. O ile bowiem na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej, organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego, (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08). Skarga koncentruje się w dużej mierze na zarzutach dopuszczenia się przez organy w toku postępowania naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku wskazywanych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia, które miałyby dla rozstrzygnięcia charakter istotny, skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zarządca drogi nie musi dokonywać szczególnych ustaleń, czy w miejscu wnioskowanego posadowienia instalacji doszło do wypadków drogowych, gdyż w ramach posiadanej wiedzy o oddziaływaniu reklam tego rodzaju na zwiększający się w mieście ruch drogowy ma obowiązek działania prewencyjnego. Nie musi zatem oczekiwać na ewentualne skutki następstw zdarzeń drogowych spowodowanych umieszczoną reklamą, gdyż w sytuacji stwierdzenia, że może wystąpić jej negatywne oddziaływanie we wskazanej lokalizacji, powinien tym okolicznościom, zgodnie z jak najlepiej rozumianym interesem ogólnym, przeciwdziałać. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.