II OSK 337/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 378/08 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 378/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 11 maja 2007 roku P. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie o legalizację obiektu budowlanego położonego na terenie działki o numerze geodezyjnym nr [...] w D.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w D.. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekt budowlany, o którego legalizację wnosi P. K., jest objęty nakazem rozbiórki. W sprawie samowolnej budowy tego budynku wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2002 roku, Nr [...] nakładająca na inwestora obowiązek rozbiórki. Decyzja ta była kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności jak również była ona przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wydanie decyzji na nowo merytorycznie rozstrzygającej sprawę już uprzednio rozstrzygniętą ostateczną decyzją jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wszczęte postępowanie administracyjne należy więc umorzyć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że brak jest podstaw do ubiegania się przez inwestora o legalizację na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie zainicjowanej przez P. K.. W sprawie wydana została już ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Nadto legalizacją na podstawie tego przepisu mogą być objęte jedynie obiekty, których budowa została zakończona po 1 stycznia 1995 roku i przed 10 lipca 1998 roku. Tymczasem wnioskodawca rozpoczął budowę dopiero w 2002 roku. Nadto osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o legalizację na podstawie powołanego przepisu jest jedynie właściciel obiektu budowlanego, którego budowa zakończona została po 31 grudnia 1994 roku, a przed dniem 11 lipca 1998 roku nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. K. podnosząc zarzut, że w jego sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Nadto, zdaniem odwołującego się, nawet gdyby przyjąć argumentację organu administracji, to organ ten pomylił kwestię bezprzedmiotowość postępowania z rzekomą bezzasadnością żądania. Legalizacja samowoli, w ocenie odwołującego się, czyniłaby nakaz rozbiórki bezprzedmiotowym. W dalszej części odwołania odwołujący się stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki legalizacji wybudowanego przez niego obiektu wymienione w art. 48 Prawa budowlanego. Odwołujący się stwierdził również, że zbyt skrótowe uzasadnienie decyzji uniemożliwia prawidłową kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] grudnia 2007 roku, podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złoży P. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. i 156 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy przedstawicieli doktryny prawniczej, skarżący stwierdził, że organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę. Zdaniem skarżącego, rygorystyczne podejście urzędników prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której będzie on zmuszony dokonać rozbiórki po to tylko, by później wznieść identyczny obiekt. Skarżący stwierdził, że spełnia wynikające z art. 48 Prawa budowlanego wymogi, by wzniesiony przez niego samowolnie obiekt został zalegalizowany. Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest różnicowanie pozycji osób, które zbudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę z osobą, która rozpoczęła budowę dwa dni za wcześnie. Narusza to, jego zdaniem, zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. Skarżący podniósł też zarzut, że zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje ograniczeń. Istnieje możliwość zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. lub na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącego, jest oczywiste, że zmiana decyzji może nastąpić dopiero po pozytywnym rozpoznaniu wniosku o legalizację. Dopiero w tym momencie można mówić o funkcjonowaniu w obrocie dwóch decyzji i jedna z nich może być uchylona z uwagi na treść drugiej. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu administracji pozbawia go prawa wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 378/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjny toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania możliwe jest jedynie w przypadku przewidzianym w ustawie. Obowiązujące przepisy, zdaniem Sądu, nie dopuszczają, poza przypadkiem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania, możliwości wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, a w szczególności jego późniejsza legalizację. Nakaz rozbiórki wydany został na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2002 roku. Oznacza to, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczyłoby tego samego stanu faktycznego i opierałoby się na tej samej podstawie prawnej, co postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku. Tym samym wydanie decyzji legalizacyjnej w sprawie już rozstrzygniętej decyzją legalizacyjną prowadziłoby do podważenia powagi rzeczy osądzonej i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej kwestii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł P. K., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego poprzez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to jest naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016) w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądanie skarżącego w zakresie legalizacji samowoli budowlanej jest nieuzasadnione i niedopuszczalne; 2. naruszenia prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie za prawidłowe umorzenia, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że wzniósł budowlę i domaga się jej legalizacji. Taki stan rzeczy kwalifikuje się więc do oceny pod kątem uregulowanej w prawie budowlanym instytucji legalizacji samowoli budowlanej. Rozważeniu podlega tylko kwestia zasadności żądania skarżącego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od braku przesłanek uwzględnienia żądania. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odgórnie umorzył postępowanie nie zajmując się dokładniej wyjaśnianiem swojego stanowiska odnośnie do braku podstaw prawnych legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wszystkie wymogi legalizacji samowoli budowlanej, wynikające z art. 48 Prawa budowlanego zostały spełnione. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niezrozumiałe jest różnicowanie pozycji osób, które zbudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę z osobą, która rozpoczęła budowę dwa dni za wcześniej. Narusza to, jego zdaniem, zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracji miał możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, a wydał rozstrzygnięcie mniej korzystne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 48 Prawa budowlanego nie wyłącza spod legalizacji tych samowoli budowlanych, co do których wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę. Nawet jednak gdyby przyjąć inaczej, to sam fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę nie przesądza o braku podstaw do legalizacji. W przypadku ewentualnej legalizacji budowy czyniłaby ona nakaz rozbiórki bezprzedmiotowym i z tego powodu podlegałby on uchyleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona przez P. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) w zw. z art. 16 k.p.a. Na wstępie stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Obowiązek określenia granic skargi kasacyjnej oznacza obowiązek wskazania przepisu prawa, który został naruszony. Jeśli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, np. paragrafów lub punktów, to należy wskazać konkretny paragraf lub punkt tego przepisu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie wnoszącego tę skargę. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 16 k.p.a. Należy więc wskazać, iż art. 16 k.p.a. podzielony jest na dwa paragrafy i w skardze kasacyjnej powinno być wskazane, który paragraf art. 16 k.p.a., zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, został naruszony. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku także nie wskazał konkretnego paragrafu art. 16 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uzasadniania to sprecyzowanie podniesionego w skardze zarzutu w oparciu o uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej. Treść tych uzasadnień zaś wskazuje, iż wnoszący skargę zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał, że skoro brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, to uzasadnionym jest umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie zrealizowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną budynku, gdyż postępowanie w tym przedmiocie zostało już zakończone wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku. To zaś powoduje, iż ponownie wszczęte postępowanie należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Zawarte w skardze kasacyjnej argumenty mające wskazywać na to, że budynek wzniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną spełnia wymogi, by go zalegalizować są argumentami nieprzystającymi do wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajmował się i nie mógł się zajmować zagadnieniem, czy budynek wnoszącego skargę kasacyjną, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, może zostać zalegalizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajmował się zagadnieniem, czy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja nakazująca wnoszącemu skargę kasacyjną rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego możliwe jest wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie jego legalizacji. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż organ administracji, mając możliwość wyboru korzystniejszego dla wnoszącego skargę kasacyjna rozstrzygnięcia, wydał rozstrzygnięcie mniej korzystne. Wnoszący skargę kasacyjną, formułując ten zarzut, nie bierze pod uwagę faktu, że podstawą umorzenia postępowania były przesłanki natury procesowej. Domaganie się od organu administracji, by ponownie wszczął postępowanie w związku z samowolną realizacją przez wnoszącego skargę kasacyjną obiektu budowlanego i orzekał merytorycznie w tym przedmiocie, to w istocie domaganie się, by organ administracji wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 16 § 2 k.p.a. Nie można więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo oddalając skargę i nie nakazując organowi administracji tego rodzaju działań. Twierdzenie, iż orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjnego, narusza zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa. Odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc możliwe. Może on jedynie stwierdzić, iż nakaz rozbiórki wydany został w stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną w okresie, kiedy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 48 tej ustawy sankcją za samowolną realizację obiektu budowlanego był obligatoryjny nakaz rozbiórki. Przepis ten dotyczył każdego, kto dokonał samowoli budowlanej. Wnoszący skargę kasacyjną nie znajdował się w szczególnej sytuacji w stosunku do innych osób, które w tym okresie zrealizowały samowolnie obiekty budowlane. Podkreślić należy, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazujący obligatoryjną rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny kontrolował go dwukrotnie, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko takie zawarte zostało w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 roku, sygn. akt P 2/98 (OTK 1999/1/2) i z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15). Okoliczność, iż nakaz rozbiórki nie został wykonany i budynek wnoszącego skargę kasacyjną przetrwał do czasu zmiany ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wprowadzającej instytucję legalizacji samowoli budowlanej nie oznacza, że należy zignorować istniejącą w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę i ponownie prowadzić postępowanie w celu dokonania oceny możliwości legalizacji tego obiektu. Musiałby istnieć wyraźny przepis pozwalający na prowadzenie tego rodzaju postępowania. Tymczasem przepisu takiego nie ma jak zasadnie wskazały organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z treści art. 48 ust. 1 – ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w jego aktualnie obowiązującym brzemieniu, nie wynika oczywiście zakaz legalizacji samowoli budowlanych, co do których wydana została ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę. Zakaz ten wynika natomiast z art. 16 § 1 k.p.a., który zakazuje ponownego prowadzenia postępowania zwykłego w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo odróżniły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania od przesłanek uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż obowiązujące przepisy nie dopuszczają, poza przypadkiem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania, możliwości wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Wykluczył tym samym możliwość dokonania zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej inwestycji w trybie art. 155 k.p.a. Nie kwestionując faktu, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego stwierdzić należy, iż w orzecznictwie tym istnieją również poglądy dopuszczające taką możliwość. Pogląd, iż art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 10 października 2002 roku, sygn. akt II SA/Łd 384/00 (niepublikowany) oraz w wyroku z dnia 19 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1105/97 (LEX nr 47797). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie złożył jednak wniosku o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. Do organów administracji złożony został wniosek o legalizację obiektu budowlanego. Tego rodzaju wniosek słusznie został uznany za niedopuszczalny. Ponownie stwierdzić należy, iż nie można wydać decyzji o legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy wydana została już ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Byłaby to bowiem decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa i w przypadku jej wydania zaistniałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Z pewnością jej istnienie nie mogłoby być podstawą do zmiany lub stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z art. 151 p.p.s.a wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że nie zostały naruszone przez organy administracji przepisy postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym zaistniały podstawy do wydania wyroku oddalającego skargę. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.