II GSK 74/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 423/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 423/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględnił skargę M. K. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], którą przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych oraz odmówiono przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że M. K. złożył w dniu [...] maja 2007 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 27,53 ha. Płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] września 2007 r. i [...] października 2007 r. stwierdzono, że na podstawie danych o ilości zwierząt zarejestrowanych w okresie referencyjnym w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ), wyznaczony współczynnik DJP (duże jednostki przeliczeniowe) ma wartość zero. Przeprowadzona przez pracowników organu I instancji analiza ruchu zwierząt w stadzie potwierdziła, że przemieszczeń w stadzie w trakcie okresu referencyjnego dokonywał ojciec skarżącego – H. K., a zatem to on faktycznie władał inwentarzem. Skarżący powinien był zarejestrować siedzibę stada, aby wykazać w ten sposób posiadanie. Z oświadczenia skarżącego wynika, że w okresie referencyjnym zwierzęta z prowadzonego przez niego gospodarstwa zostały wpisane do rejestru przez jego rodziców, z którymi mieszka, a własne stado producent zarejestrował w dniu [...] marca 2007 r. Oznaczało to, że M. K. nie spełnił przesłanek do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce), a zatem działki zadeklarowane przez producenta do tej płatności zostały wykluczone. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309; dalej jako: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) przyjmując, że warunkiem uzyskania płatności jest wpisanie lub zgłoszenie faktu posiadania do rejestru zwierząt wyłącznie przez rolnika składającego wniosek o dopłaty. Sąd wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem, płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Oznacza to, że przesłankami przyznania płatności zwierzęcej są: posiadanie przez rolnika w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. bydła lub owiec, lub kóz, lub koni oraz wymóg, by posiadane zwierzęta były wpisane w powyższym okresie do rejestru zwierząt oznakowanych, przy czym z uwagi na brak definicji w samym rozporządzeniu pojęcie "posiadacza" winno być rozumiane w ujęciu cywilistycznym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, "posiadaczem" w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami, a nie osoba ujawniona w rejestrze zwierząt oznakowanych jako posiadacz zwierząt, która w tym okresie nie była ich faktycznym posiadaczem. Natomiast warunek, by posiadane w okresie referencyjnym zwierzęta były wpisane do rejestru zwierząt oznakowanych jest spełniony, zdaniem Sądu pierwszej instancji, gdy zwierzęta zostały wpisane przed okresem referencyjnym lub w czasie tego okresu zostały zgłoszone do rejestru przez rolnika. Dokonana przez organ błędna wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skutkowała niewłaściwym ustaleniem przez organ stanu faktycznego, co z kolei stanowiło naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217). Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien dokonać oceny całego materiału dowodowego, a więc nie tylko oświadczenia wnioskodawcy z dnia 2 października 2007 r., ale także okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: umowy zawartej przez M. K. z rodzicami o użyczenie skarżącemu budynków gospodarczych, wyciągu z rachunku dokumentującego sprzedaż mleka do spółdzielni mleczarskiej (przyznanie skarżącemu tzw. kwoty mlecznej) i aktu notarialnego z dnia [...] marca 2003 r., na mocy którego skarżący nabył na własność w drodze darowizny gospodarstwo rolne swojego ojca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, polegającą na uznaniu, iż wymogi przyznania płatności spełnia zarówno posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, którego zwierzęta w okresie wskazanym w przepisie były wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, podczas gdy przesłankami przyznania przedmiotowej płatności winno być jednoczesne z posiadaniem w/w zwierząt, również ujawnienie tej okoliczności w rejestrze zwierząt, z którego wynikać ma jednocześnie, iż wnioskodawca przedmiotowej płatności ma być wykazany w rejestrze jako posiadacz stada, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z uwagi na błędne przyjęcie, iż organy administracji naruszyły § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stanowiło zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy ruchu zwierząt ustalono, że przedmiotowe zwierzęta były zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich przez inną niż skarżący osobę, tj. H. K. Zatem to nie wnioskodawca płatności zwierzęcej dokonywał przemieszczeń zwierząt, a wobec tego to nie on władał nimi jako właściciel. Skarżący nie dopełnił także dalszej części warunku przyznania płatności, tj. zgłoszenia – w przepisanym rozporządzeniem terminie – do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, zaś z akt sprawy wynika, że zgłoszenie to nastąpiło po terminie kończącym okres referencyjny, Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, samo posiadanie bydła nie jest warunkiem wystarczającym i wymagane jest dotrzymanie terminu zgłoszenia w okresie referencyjnym. Przesłanką przyznania płatności jest faktyczne posiadanie zwierząt oraz dokonanie przez wnioskodawcę płatności rejestracji tych zwierząt w stosownym rejestrze w przepisanym w rozporządzeniu terminie. Wprawdzie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie określa wprost, że uprawnionym do otrzymania płatności jest tylko ten posiadacz, który jest wpisany do rejestru zwierząt, jednakże powyższe należy wywnioskować i ocenić przez pryzmat treści ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, w tym z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, który stanowi, iż w rejestrze zwierząt gospodarskich wymagane jest ujawnienie danych dotyczących posiadaczy. M. K. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia prawidłowej wykładni przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zatem przesłankami umożliwiającymi przyznanie rolnikowi tzw. płatności zwierzęcej są: posiadanie przez rolnika określonego gatunku zwierząt w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 roku do 31 marca 2006 roku) i fakt umieszczenia tychże zwierząt we właściwym rejestrze. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wspomnianego wyżej przepisu. NSA nie podzielił poglądu wywiedzionego przez autora skargi kasacyjnej, który uznał, że skoro zwierzęta były zarejestrowane przez inną niż wnioskodawca osobę, to posiadaczem stada jest osoba wpisana w rejestrze i w związku z tym wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania płatności. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który wskazał, że wobec braku definicji pojęcia "posiadania" w aktach prawnych określających zasady przyznawania płatności trzeba je rozumieć w ujęciu prawa cywilnego. W świetle art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W tym kontekście należy badać spełnienie przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest natomiast uprawnione stanowisko prezentowane przez kasatora, z którego wynika niejako domniemanie, że posiadaczem zwierząt jest osoba wpisana jako posiadacz w ewidencji. Brak jest podstaw prawnych umożliwiających przyjęcie, że organ odmawia przyznania płatności osobie, która nie widnieje w rejestrze, bez zbadania rzeczywistego stanu posiadania. Wpis w rejestrze jest natomiast jednym z elementów, który można wziąć pod uwagę przy ustalaniu stanu posiadania. Proces ustalania tytułu prawnego w zakresie gospodarowania stadem nie może się, jak wskazano, ograniczać jedynie do tej kwestii. Błędne jest również stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, polegające na przyjęciu, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, płatność zwierzęca przysługuje rolnikowi wyłącznie, gdy w okresie referencyjnym zgłosi on zwierzęta do rejestru i bez znaczenia jest okoliczność zarejestrowana ich przez poprzedniego posiadacza. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni również w zakresie tej przesłanki warunkującej uzyskanie dopłaty zwierzęcej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z omawianym przepisem płatność przysługuje posiadaczowi zwierząt zarejestrowanych lub zgłoszonych do rejestru w okresie referencyjnym przez rolnika. Oznacza to, że w przypadku zwierząt zgłoszonych wcześniej do rejestru, rolnik wnioskujący o przyznanie płatności nie musi ich ponownie zgłaszać. Co prawda, jak zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze. zm.) w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych należy ujawnić dane dotyczące aktualnego posiadacza zwierząt, to jednak fakt ten nie miał wpływu na możliwość przyznania dopłaty zwierzęcej rolnikowi, który jest faktycznym posiadaczem tychże zwierząt, ale nie figuruje w rejestrze. W ocenie NSA taka wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest zgodna z celem, jaki przyświecał prawodawcy przy wprowadzaniu instytucji rejestru zwierząt gospodarskich. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt posiadacz zwierzęcia gospodarskiego, podmiot prowadzący miejsce gromadzenia zwierząt oraz podmiot prowadzący zakład przetwórczy są obowiązani zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji, zwanemu dalej "kierownikiem biura", siedzibę stada, miejsce gromadzenia zwierząt oraz miejsce unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich w celu nadania numeru siedziby stada, numeru miejsca gromadzenia zwierząt lub numeru miejsca unieszkodliwiania zwłok zwierząt gospodarskich. Zatem należy uznać, że celem prowadzenia rejestru jest przede wszystkim poddanie kontroli stad zwierząt, w szczególności pod kątem obserwowania zmian ilościowych oraz miejsca pobytu i przemieszczeń stada. Tego typu działania prowadzone są dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Natomiast tytuł prawny do określonego stada w tym kontekście ma znaczenia drugorzędne. Zauważyć również trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca nie przewidywał sankcji za niewywiązanie się z obowiązku zgłoszenia zmian w zakresie stanu posiada zwierząt. Z uwagi na powyższe rozważania zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy znać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował wspomniany przepis uchylając decyzje będące przedmiotem skargi. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.