I OSK 538/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1181/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r., [...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r., [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r., [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości [...] dz. [...],[...] i [...], położonej przy ul. [...] i [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...] K. K. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2007 r., twierdząc, że przedmiotowy podział będzie uniemożliwiał korzystanie w prawidłowy sposób z garaży położonych przy ul. [...] oraz wykonywanie niezbędnych prac remontowych i konserwacji obiektów. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r., [...], odmówiono wnoszącemu wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej nie uzasadnia prawa do żądania uchylenia decyzji, w którym stroną była Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana (dalej: SMB) [...] (użytkownik wieczysty), a której członkiem jest wnioskodawca. Majątkiem Spółdzielni może rozporządzać jedynie sama Spółdzielnia poprzez swoje organy w ramach kompetencji przyznanych przez ustawę i statut. Od ww. decyzji K. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie występuje konflikt interesów między nim, a SMB [...], stąd też zarząd, jako statutowy organ SMB [...] nie może go na zewnątrz reprezentować przed innymi organami administracji publicznej. Z uwagi na powyższe ww. decyzja jest obarczona wadą. W związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez zarząd SMB [...], został naruszony interes odwołującego się, polegający na uzyskaniu, zgodnie z przepisami ww. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz w terminach wynikających z tej ustawy, prawa własności do przedmiotowych garaży i prawa użytkowania do terenu, na którym są posadowione garaże nr [...] i [...] przy ul. [...] do których posiada on spółdzielcze własnościowe prawo. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r., [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. W przypadku skarżącego jednak tak nie jest. Stroną postępowania podziałowego, niezależnie od tego kto wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału, jest właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność gminy, zaś jej użytkownikiem wieczystym jest SMB [...]. Organ podkreślił również, iż skarżący ma interes faktyczny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r. [...], nie ma natomiast bezpośredniego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie nie dotyczy wprost jego praw i obowiązków. Na powyższą decyzję K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż SKO bezpodstawnie twierdzi, że nie jest on stroną postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Podał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną następuje w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z normą art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Interes taki powinien być zatem przede wszystkim bezpośredni, ale również musi być konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Jak wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r., którą zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, została wydana na wniosek użytkownika wieczystego SMB [...] Majątkiem Spółdzielni może rozporządzać jedynie sama Spółdzielnia poprzez swoje organy w ramach kompetencji przyznanych przez ustawę i statut. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej nie uzasadnia natomiast prawa do żądania uchylenia decyzji kończącej postępowanie, w którym stroną była SMB [...], a której członkiem jest skarżący. Stroną postępowania podziałowego jest właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości. Nie jest nią natomiast członek tej spółdzielni, gdyż nie przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej podziałem. Stwierdzono wobec powyższego, iż K.K. nie ma legitymacji strony postępowania o podział nieruchomości, a co za tym idzie, również o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem w przedmiotowym postępowaniu skarżący może powoływać się jedynie na interes faktyczny lecz nie prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] mimo zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r., mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stroną w postępowaniu może być każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, zaś ograniczenie pojęcia interesu prawnego tylko do interesu chronionego normą prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organy niezasadnie uznały, iż skarżący nie posiada interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu o podział nieruchomości i nie ma tym samym legitymacji strony w wyżej wymienionym postępowaniu. W konsekwencji powyższego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Organy administracji dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż tylko przepis prawa administracyjnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Skarżący kasacyjnie podał, że przed wydaniem obu decyzji w niniejszej sprawie nie został on powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i nie wskazano przyczyny odstąpienia od powyższych czynności, czym naruszono art. 10 k.p.a. Naruszenie powyższej zasady, które jest kwalifikowaną wadą procesową, pozbawiło skarżącego możliwości złożenia dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień i miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, wprawdzie podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie oznacza to jednak, że sanacji ulegają uchybienia mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie można więc uznać orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono naruszeń prawa zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy stwierdzenia nieważności decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną podał, iż organy administracji publicznej I i II instancji dopuściły się poprzez wskazane działanie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał prawidłowej kontroli postępowania toczącego się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej w zakresie wyżej wskazanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy w kształcie ustalonym przez organy administracji publicznej i tym samym niezgodny ze stanem rzeczywistym. Doprowadziło to do naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa wymogi formalne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mówi wspomniany wyżej przepis, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ i administracji publicznej, lecz także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła SMB [...], wnosząc o jej oddalenie oraz wskazując na bezpodstawność wszystkich zarzutów w niej sformułowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych niż podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej wady zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów prawa postępowania. Zarzuty są czytelne, mimo, iż w skardze kasacyjne nie wskazano odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie ustrzegł się także innych błędów, o których niżej. Zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny, niezależnie od tego, że sposób jego określenia w podstawie skargi kasacyjnej nie jest poprawny stylistycznie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nawiązuje do niego jedynie w jednym akapicie, w zasadzie powtarzając sformułowanie z podstaw skargi i zarzucając dodatkowo, że wg art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu co do przedstawienia stanu faktycznego sprawy polega nie tylko na jego zwięzłym przedstawieniu, ale także na ocenie ustaleń pod kątem zgodności z prawem. Nie przecząc temu, iż taki obowiązek sądu można z treści tego przepisu wywieść, należy jednak wskazać, że stanowi on już element oceny prawnej a nie faktycznej. Jeżeli więc miałby być zarzutem skutecznym, powinien być sformułowany w inny sposób. Ponadto, do jego skuteczności wymagane jest wskazanie, że mógłby on mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wymaga to więc odpowiedniej argumentacji, której w niniejszej skardze kasacyjnej brak. Drugi z zarzutów odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które polega w ocenie strony skarżącej na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 28 k.p.a. Zarzuty odnoszące się do naruszenia 8 oraz art. 9 k.p.a. w ogóle nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu. Nie mogą być tym samym skutecznym argumentem podstawy kasacyjnej, zwłaszcza, że związane są one z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wykazanie czego nie może się ograniczać jedynie do wzmiankowania. Pewnego rozwinięcia doczekał się natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Nie jest to jednak zarzut skuteczny, bowiem wiąże się z podstawowym dla tej grupy zarzutów zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. Brak powiadamiania strony skarżącej kasacyjnie o czynnościach organu wiązał się bowiem z brakiem uznania jej za stronę postępowania wznowieniowego. Zasadnicze znaczenie ma zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej wiąże z brakiem poprawnej kontroli Sądu I instancji kwestii nieprzyznania jej przez organy administracyjne statusu strony postępowania. Skład Orzekający akceptuje stanowisko wyrażone w tym względzie przez Sąd I instancji. Legitymowanie się własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego kreuje określone stosunki wewnątrzspółdzielcze, wskazuje także na określoną relację pomiędzy członkiem spółdzielni, posiadającym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu a spółdzielnią na gruncie prawa cywilnego (nie kreując jednak prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości objętej podziałem), niemniej nie przesądza o posiadaniu przez taki podmiot interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz, jako użytkownika wieczystego nieruchomości, właścicielem której jest gmina, odbywa się przez jej zarząd. Spółdzielnia może rozporządzać własnym majątkiem. Jest też stroną postępowania podziałowego, co było przedmiotem postępowania administracyjnego w ramach niniejszej sprawy. Konflikt interesów, na który wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, ma charakter konfliktu interesów faktycznych, które w przypadku skarżącego koncentrują się na niedogodnościach związanych z użytkowaniem i remontowaniem garażu w sytuacji, gdyby w wyniku decyzji podziałowej dokonane zostały zmiany, prowadzące do powstania budowli w pobliżu jednej ze ścian garaży, w szeregu których znajdują się dwa garaże strony skarżącej. Strona skarżąca kasacyjnie posiada zatem interes faktyczny, który nie stanowi podstawy potraktowania jej jako strony na gruncie art. 28 k.p.a. Próbie wskazania na cywilnoprawny charakter podstawy interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie towarzyszy zresztą określenie przepisu materialnego prawa cywilnego, z którego taką podstawę można byłoby, w ocenie strony skarżącej, wywieść. Argumentacja powyższa wskazuje tym samym na niezasadność zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej. Nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem przesądzenie o braku przymiotu strony na gruncie art. 28 k.p.a. spowodowało, że Sąd I instancji akceptując to stanowisko organów administracji, nie mógł stwierdzić naruszenia przez te organy przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Żaden zatem ze wskazanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia podniesionych wyżej przepisów postępowania nie jest zasadny, a tylko co do takiego zakresu naruszeń mógł się wypowiedzieć Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.