II OSK 251/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 564/08 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. nr XXXII/424/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka- Glogera" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz M. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 564/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. B. na uchwałę nr XXXII/424/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. Sąd pierwszej instancji orzekł, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały. Skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...], obr. [...], położonych w Krakowie przy ul. [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym zaskarżaną uchwałą. Skarżący wskazywał, że powyższa okoliczność uzasadniała jego interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący podnosił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka - Glogera", obejmujący m.in. działki nr [...],[...] i [...], obr. [...], położone w Krakowie przy ul. [...], sporządzono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr XII/87/034 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Przywołane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu obejmującego ww. działki przewiduje na tym obszarze jedynie tereny o funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Krakowa przyjęła na terenie obejmującym ww. działki - zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną o niskiej intensywności oraz ulicę zbiorczą, a także, w przeważającej większości terenu -zabudowę przedmiotowych działek urządzeniami sportu i rekreacji (§ 16 przedmiotowej uchwały). W ocenie skarżącego przeznaczenie części działek pod zabudowę usługową, sportowo-rekreacyjną, która to zabudowa nie była objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami Rada Miasta Krakowa, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, była związana treścią swojej wcześniejszej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc nie mogła przyjąć uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostającej w sprzeczności ze studium. Skarżący nie zgodził się również z tezą prezentowaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że symbolowi MN, określającemu przeznaczenie terenów w studium, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogło odpowiadać nie tylko oznaczenie MN, ale także US. Wskazano także, iż zapis zaskarżonej uchwały, w którym przyjęto stawkę procentową w wysokości "0" narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji wskazał, że skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z tytułu własności wskazanych działek, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący koncentrując się na zarzutach dotyczących ewentualnych naruszeń prawa materialnego w zaskarżonej uchwale, nie wykazał jednakże, iż ustalenia planu miejscowego naruszają jego interes prawny lub uprawnienia. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji wywiódł, że skarżący jest wprawdzie właścicielem wymienionych w skardze trzech działek położonych w Krakowie, objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącego do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał takiego naruszenia. W treści skargi - sporządzonej przez fachowego pełnomocnika - poza stwierdzeniem, iż "interes prawny uzasadniający wniesienie niniejszej skargi motywowany jest faktem znajdowania się ww. działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętych zaskarżoną uchwałą, we własności skarżącego", nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, iż doszło i w jaki konkretnie sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżącego. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego, sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżący zaskarżając w całości przedmiotową uchwałę kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zakresem planu, tj. również tych nieruchomości, których nie jest właścicielem. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykazał w jaki sposób cała zaskarżona uchwała miałaby naruszać jego interesy prawne lub uprawnienia jako właściciela działek o nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w obr. [...] w Krakowie, w sytuacji, gdy należące do niego działki położone są tylko w niektórych obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. tylko w obszarze o symbolu 2 MN1 i MN1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o obniżonej intensywności), 1 Z i 2 Z (tereny zieleni nieurządzonej), 1 US (publiczne urządzenia sportu i rekreacji), 9 KDD, 3 KDL i 4 KDL, 3 KDZ (drogi publiczne). Sąd I instancji wywiódł, że skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu takiego związku między tą uchwałą a jego własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Fakt, iż został przyjęty i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący sposoby zagospodarowania poszczególnych obszarów nie oznacza sam z siebie, że zostały naruszone interesy prawne lub uprawnienia osób będących właścicielami nieruchomości położonych w granicach opracowania tego planu. W konsekwencji fakt, iż skarżący jest właścicielem działek objętych regulacją zaskarżonego planu nie oznacza w sposób niejako automatyczny, że na pewno naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie oznaczałoby to, że każdy właściciel nieruchomości objętej regulacją planu może skutecznie złożyć skargę na taki plan, gdyż jakiekolwiek jego regulacje na pewno naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wykazał na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia M. B. przez zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz powołuje się tylko na to, iż ma on interes prawny, który "motywowany jest faktem znajdowania się ww. działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą, we własności mojego mocodawcy". W uzasadnieniu skargi przytoczono szereg zarzutów mających świadczyć o naruszeniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaskarżony plan, lecz nie wskazano, które postanowienia tego planu zagospodarowania przestrzennego, w jakim zakresie i dlaczego naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Konkludując Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie której przyjęto, iż wskazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego prawo własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości nie spełnia w świetle tego przepisu przesłanek wykazania przez skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi, a nadto, że zaskarżenie całej uchwały, a nie tylko w zakresie dotyczącym nieruchomości będących własnością skarżącego, przesądza o niedopuszczalności wniesienia skargi. Skarżący, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wniósł ponadto, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie skarży uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego, że jest właścicielem nieruchomości i ustalenia planu są mu obojętne, ale właśnie dlatego, że przepisy uchwały naruszają jego uprawnienia właścicielskie. Skarżący nie kwestionuje faktu, iż nie przysługuje mu interes prawny w skarżeniu uchwały w zakresie § 24 pkt 2 tego aktu. Jednak zdaniem skarżącego, jeżeli Sąd przyjąłby, iż naruszenie interesu prawnego w ogóle nastąpiło, ma obowiązek zbadać, czy zaskarżony akt w całości jest zgodny z przepisami prawa, czyli również w tej części, w której nie narusza interesu prawnego skarżącego. Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. Rada Miasta Krakowa złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodując, że zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. W szczególności ma rację Sąd pierwszej instancji wywodząc, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, ale także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia interesu prawnego obciąża stronę skarżącą. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji pozostać może całkowicie bierny, również wówczas kiedy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Innymi słowy o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a ta miała przecież miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony (naruszenia interesu prawnego). W tym miejscu trzeba też podnieść, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w kwestii zakresu kontroli legalności uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji powinien skontrolować zaskarżoną uchwałę nie tylko w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, ale także w całości w zakresie w jakim ustalenia planu odnoszą się do ogółu jego adresatów, np. co do dotrzymania ustawowo przewidzianej procedury sporządzania planu. Odmienny pogląd oznaczałby, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu Sąd byłby zobowiązany do stwierdzenia nieważności planu tylko w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, a przecież z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę nieważności całego planu. Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.