II OW 71/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody W. z dnia [...], nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą W. a Prezydentem Miasta P. w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 listopada 2005r., dotyczącego centrum biurowo-usługowego [...]– etap I i II : budynki apartamentowe przy ul. [...] w P. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 4, w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania, przez wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organu właściwego do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Przedmiotowy wniosek został złożony w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Poznania uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o. o zmianę wydanej w II instancji decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę centrum biurowo-usługowego "[...] " - etap 1 i 2, budynki apartamentowe w P. przy ul. [...] - [...] - [...] i przekazał sprawę do Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę dotyczy decyzji z [...] listopada 2005 r. wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego, a zatem Prezydent Miasta Poznania nie jest właściwy w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. przedmiotowy wniosek o zmianę pozwolenia na budowę przekazał Prezydentowi Miasta Poznania. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Prezydent Miasta Poznania postanowił ponownie przekazać Wojewodzie Wielkopolskiemu wniosek o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę. W dniu 22 września 2008 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania uznając, że w myśl art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w przedmiotowej sprawie, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, Tak określonej właściwości organów, zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, nie zmienia fakt, że w toku postępowania instancyjnego organ wyższego stopnia, rozpoznając odwołanie, może zmienić lub uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Wojewody Wielkopolskiego właściwość instancyjna nie może oznaczać, że organ I instancji przestaje być organem właściwym do załatwienia sprawy. Za takim stanem rzeczy przemawia również wprowadzona w Prawie budowlanym zmiana dokonana ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która z dniem 31 maja 2004 r. uchyliła art. 83a, w myśl którego organ wyższego stopnia był organem właściwym w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego obiekty budowlane lub roboty budowlane należące do właściwości rzeczowej tego organu i organu niższego stopnia. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 163 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji może m. in. zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W przedstawionej sprawie jednoznacznie chodzi o postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowanego, a zatem nie można w tym zakresie stosować art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej jest organ, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek Wojewody Wielkopolskiego Prezydent Miasta Poznania wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego przez wskazanie, że organem właściwym do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy pozwolenie na budowę zostało wydane przez organ II instancji, w wyniku odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, jest organ II instancji, to jest Wojewoda Wielkopolski. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent Miasta Poznania podkreślił, że art.163 k.p.a. nie określa wprost, jaki organ powinien wydać decyzję o zmianie decyzji w sytuacji, gdy strona nabyła prawo na podstawie decyzji wydanej w wyniku wniesionego odwołania przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezydent Miasta Poznania, należy stwierdzić, że mamy do czynienia z materią nie uregulowaną w art. 163 k.p.a. Celem zatem wskazania organu właściwego do wydania decyzji w tak specyficznej sytuacji należy odwołać się do art. 155 k.p.a., który stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję, jest organ który wydał decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo. Skoro więc w przedmiotowej sprawie było tak, że inwestor nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, to należy przyjąć, że również ten organ, działając z powołaniem się na art. 36a Prawa budowlanego, powinien wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie negatywny spór o właściwość zaistniał pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania, w sprawie administracyjnej dotyczącej wydania, na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), decyzji o zmianie wydanego przez organ II instancji pozwolenia na budowę. Zgodnie z powyższym przepisem, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym do zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawo budowlane, stosuje się art. 163 k.p.a. Zastosowania w tym przypadku nie ma natomiast art. 155 k.p.a. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten po ziszczeniu się zawartych w nim przesłanek uchyla tym samym możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. (por. W. Chróścielewski, A. Korzeniowski, glosa do wyroku NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 441/00, OSP 2004, nr 2, poz. 14, str. 67). Przyjęcie powyższego poglądu oznacza, że właściwość organu, który wydał pozwolenie na budowę, do jego zmian nie może być ustalana na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis art. 36a Prawa budowlanego reguluje zarówno tryb postępowania, jak również materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie określa on natomiast właściwości organów do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do określenia właściwości organów będą miały zatem zastosowanie przepisy rozdziału 8 Prawa budowlanego. Postępowanie określone w 36a Prawa budowlanego jest wszczynane w I instancji, w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej w udzielonym wcześniej pozwoleniu na budowę, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę), uprawniony na podstawie art. 82 Prawa budowlanego do działania w I instancji. Wojewoda jest natomiast organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji tylko w przypadkach wymienionych w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz w sprawach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 82 ust. 4, jeżeli takie zostałoby wydane. Wojewoda nie może zatem być organem właściwym w sprawach zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Podkreślić należy przy tym, że okoliczność wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę przez Wojewodę Wielkopolskiego po rozpatrzeniu odwołania inwestora jako organ II instancji oraz przeniesienie tego pozwolenia przez ten organ na innego inwestora, w świetle art. 82 Prawa budowlanego, nie daje podstaw do przyjęcia, że w takim przypadku następuje przeniesienie do właściwości instancyjnej wojewody jako organu I instancji wszystkich spraw związanych z tym pozwoleniem, w tym także zatwierdzania projektów zamiennych i dokonywania zmian pozwolenia na budowę. W wyniku wniesienia odwołania organ II instancji uzyskuje jedynie kompetencje do weryfikacji zaskarżonej decyzji w celu jej reformacji lub kasacji. Zauważyć należy również, że po wydaniu postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przesyłać sobie wzajemnie akt sprawy do załatwienia, tak jak to czyniły w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę, w drodze postanowienia, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, to organ, któremu sprawa została przekazana ostatecznym postanowieniem, nie może wydać postanowienia o przekazaniu sprawy organowi, który już uznał się za niewłaściwy. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uważa, że nie jest organem właściwym, powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Oznacza to, że w tej sprawie, po wydaniu przez Prezydenta Miasta Poznania postanowienia z dnia 14 marca 2008 r., wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewoda Wielkopolski powinien był od razu wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli w jego ocenie organem właściwym był Prezydent Miasta Poznania, a nie wydawać ponownie postanowienia o przekazaniu sprawy temu organowi. Uchybienie powyższe nie stanowiło jednak przeszkody w rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.