V SA/Wa 2264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 16 lutego 2006r., uzupełnionym pismem z dnia 10 marca 2006r. pełnomocnik H. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu m.in. o umorzenie zaległych składek do lutego 2006r. włączenie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż umorzenie należności pozwoliłoby dłużnikowi na uniknięcie likwidacji jego firmy, dramatu rodziny, bezrobocia oraz dramatu zatrudnionych pracowników. Dodał również, iż powstałe zadłużenie wobec ZUS spowodowane było zaciągniętym bankowym kredytem preferencyjnym, katastrofalną koniunkturą branży, zastojem funkcjonowania firmy w okresie zimowym oraz ogromną spłatą rat kredytowych. Ważnym powodem powstania zadłużenia był także wypadek małżonki H. B. oraz związane z nim wysokie koszty na pokrycie skomplikowanych operacji i na rehabilitację pacjentki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., o nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 01/2004 do 01/2006. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że brak jest przesłanek do umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych ze względu na dyspozycję zawartą w art. 30 powołanej ustawy systemowej. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 w/w ustawy, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Zakładu w stosunku do H. B. nie stwierdzono żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a zebrane w sprawie dowody nie przemawiają jednoznacznie za umorzeniem należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za samego siebie w trybie art. 28 ust. 3a i 3b ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Dodał również, iż H. B. nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu określone dochody. Wyjaśnił ponadto charakter uznaniowy niniejszej decyzji.. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2006r., o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonując powtórnej analizy dowodów nie stwierdzono w sprawie nowych okoliczności, a stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r., pozostaje aktualne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. B. ponownie przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową podnoszoną we wniosku o umorzenie zaległości oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej brak uzasadnienia oraz pozbawienie mu możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz złożenia oświadczeń co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Dodał ponadto, iż w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono ważnego interesu płatnika i jego rodziny nie biorąc pod uwagę "okoliczności obiektywnych" tj. pogorszenia się sytuacji firmy i rodziny z przyczyn niezależnych od płatnika. Zarzucił także organowi nieustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności do stanu zdrowia małżonki dłużnika. W odpowiedzi na skargę datowaną na 29 sierpnia 2006r., pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. - V SA/Wa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił opisaną wyżej decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. wskazując w motywach, iż dopuszczono się - w toku postępowania - obrazy art. 7,8,77 §1, 88, 107 §3 k.p.a. W efekcie tego judykatu Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. - stosownie do treści art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - orzekł o uchyleniu w części decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. ze względu na treść art. 30 tejże ustawy i odmówił "rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności głównej z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych". W skardze - żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji - podniesiono: a) naruszenie przepisów k.p.a.(bez ich bliższego określenia); b) brak staranności w analizie materiału dowodowego i zaniechanie uwzglednienia - przy rozstrzyganiu "ważnego interesu płatnika i jego rodziny"; c) brak uwzględnienia aktualnego stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki i zbędnego żądania udokumnetowanuia wydatków na leki i wizyty lekarskie; d) brak wyciągnięcia prawidłowych wniosków odnośnie kondycji finansowej prowadzonej przez skarżącego firmy; W efekcie stawianych zarzutów skarżący doszedł do wniosku, iż opłacenie należności wobec ZUS pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty wskazane w motywach wyżej opisanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej - na etapie postępowania odwoławczego - dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie czyni zadość temu wymaganiu zapoznanie z materiałem dowodowym w dniu 7 kwietnia 2008 r., kiedy do akt dołączono dokument (k.203-207) noszący datę 23 maja 2008 r. Tak więc nie zrealizowano wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zas z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). V. Realizujac wytyczne Wojewódzkiego Sądu Adminisracyjnego w Warszawie, o których była wyżej mowa, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. postanowił "uchylić w części decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r.(...) i odmówić rozpatrzebnia wniosku o umorzenie należności głównej z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych". Wskazać w związku z tym trzeba, że takiej możliwości nie przewidują przepisy wskazane w podstawie rozsrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że powołany w treści podstawy prawnej art.138 §1 pkt 1 k.p.a. pozwala jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Przyjęcie przez organ koncepcji " odmowy rozpatrzenia wniosku" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, albowiem każdy w tym względzie wniosek musi być merytorycznie rozpoznany, rozstrzygnięcie zaś może być pozytywne lub negatywne. VI. Na marginesie - w kontekście interpretacji art.30 w zw. z art. 28 i 29 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - wskazac należy, iż w wyroku z dnia 14 stycznia 2004 r. III AUa 1607/03 Sądu Apelacyjnego w Białymstoku (OSA 2005/3/9) stwierdzono, że art. 28 ust. 3a przedmiotowej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników. Przepis powyższy mówi zaś ogólnie o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem wnioskodawca będący jednocześnie ubezpieczonym zobowiązanym do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz płatnikiem składek jako pracodawca (art. 4 pkt 1) i 2 ppkt a) i d) ustawy z dnia 13 października1998 r.) podlega przepisom art. 28 ust. 3a ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie ww przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Wnioskodawca jest w myśl art. 4 pkt 1 ustawy - ubezpieczonym oraz - w myśl art 4 pkt 2 ppkt a) i d) płatnikiem składek z 2 tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona zobowiązana wyłącznie do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji Sąd Apelacyjny stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy a zatem przepis ten znajduje również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazano też, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności, ale zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), które w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, iż można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ta linia orzecznicza kontynuowana jest wyrokiem wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., III SA/Wa 1553/06 - LEX 265469, a także w V SA/Wa 989/08 z dnia 10 października 2008 r.(niepublikowany) w których wskazano, że ustawa systemowa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, iż składki na ubezpieczenie społeczne pracowników częściowo opłacane są przez samych pracowników, a częściowo przez pracodawcę. Wpłata obydwu elementów tych składek na rzecz ZUS powierzona została pracodawcy. Pracodawca wpłaca więc jedną część składki finansowaną ze swoich środków, które do czasu wpłaty pozostają jego własnością oraz drugą jej część z pieniędzy, które stanowią własność pracownika, a w stosunku do których pracodawca jest jedynie płatnikiem, osobą pośredniczącą w dokonywaniu wpłaty. W pierwszym wypadku pracodawca jest właścicielem środków pieniężnych oraz płatnikiem zaś w drugim wypadku tylko płatnikiem. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż w świetle przepisów wymienionej ustawy systemowej nie jest możliwe umorzenie tej części zaległych składek należnych ZUS, które pracodawca opłaca wyłącznie jako płatnik. Pracodawca nie jest bowiem właścicielem tychże środków, a jedynie pośredniczy w ich wpłacaniu na rzecz ZUS. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, iż nie jest możliwe umorzenie tej części składek pracowników, która finansowana jest przez pracodawcę z jego własnych środków. Zdaniem Sądu tego typu należności mogą być umarzane na podstawie art 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Na mocy tego przepisu mogą być umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanką umorzenia tych zaległości jest ich całkowita nieściągalność lub wystąpienie uzasadnionego przypadku mimo istnienia możliwości ich wyegzekwowania. W rozpoznawanej przez WSA w Warszawie sprawie sytuacja skarżącego była przez Prezesa ZUS analizowana pod kątem zaistnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek. Konieczne więc stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu dokonania przez organ administracji oceny czy istnieje możliwość umorzenia tej części zaległych składek, które skarżący winien uiszczać na rzecz pracowników z własnych środków, z uwagi na całkowitą nieściągalność tych składek lub ze względu na inny uzasadniony interes skarżącego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż decyzja rozstrzygająca wniosek o umorzenie zaległości jest tzw. decyzją uznaniową (a nie decyzją związaną). Mimo zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości organ administracji może, ale nie musi wydać decyzji o umorzeniu zaległości. Sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada natomiast kompetencji do nakazania organowi administracji, by zaległości te umorzył. Powyższe stanowiska znajdują uznanie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. - I GSK 244/07 (niepublikowany), Sąd ten wskazał, że przepis art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie do możliwości umorzenia zaległych składek w sytuacji, gdy płatnik składek na ubezpieczenie społeczne, będący równocześnie ubezpieczonym, zatrudniał pracowników. Zob. też identyczny wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. - II GSK 322/08 (niepublikowany). VII. Mając na względzie powyższe judykaty, zwłaszcza zawartą w nich argumentację wskazującą na możliwość umorzenia wyżej wskazanych należności, należy na nowo ocenić złożony w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. Nie do przyjęcia jest bowiem wyrażona w motywach decyzji obu instancji teza, że należności w części opłacane przez samych pracowników w ogóle nie podlegają umorzeniu. Należności te są wprawdzie ściągalne, ale ich egzekwowanie jest nadmiernie uciążliwe dla strony zobowiązanej. VIII. W toczącym się postępowaniu należy również odnieść się do argumentacji podniesionej w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. IX. Mając na względzie treść art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.