II SA/Kr 882/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z.K. i K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Po złożeniu zawiadomienia przez K. i Z.K. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się budynek garażowo-handlowo-gospodarczy, jest on częściowo wykorzystywany jako sklep z częściami samochodowymi i motoryzacyjnymi (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...]1995 r. dokonano zgłoszenia do użytku obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) na działce nr [...], który był budowany w okresie od [...]1991 r. do [...].1995 r. na podstawie decyzji z [...] znak [...]. W aktach sprawy znajduje się również decyzja z [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.R. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...]. Po tak przeprowadzonych oględzinach i zgromadzeniu dowodów dotyczących legalności użytkowanego budynku garażowo-handlowo-gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2007 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o treści obowiązującej w 2006 r. w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał nowy sposób użytkowania budynku gospodarczego jako budynku garażowo-handlowo-gospodarczego działce nr [...] przy ul. [...] w B. i zobowiązał inwestora M.R. do dostarczenia do dnia [...] stycznia 2008 r. ekspertyzy wykonanych robót budowlanych zawierającej opisy i rysunki określające usytuowanie obiektu budowlanego wobec granic z działkami sąsiednimi, opis stanu technicznego tego obiektu, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzy technicznej i w zależności od potrzeb innych pozwoleń, uzgodnień bądź opinii. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że inwestor dokonał w latach 1995-2000 zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek garażowo-handlowo-gospodarczy bez wymaganego pozwolenia. Sygn. akt SA/Kr 882/08 Postanowienie to doręczono skarżącym [...].2007 r. i dnia [...].2007 r. wnieśli oni na nie zażalenie podnosząc, że nie zgadzają się z określeniem przedmiotu tej sprawy jako jedynie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek garażowo-handlowo-gospodarczy. Składający zażalenie wskazali, że inwestorami ww. obiektu byli M. i A.R. i ci inwestorzy nigdy nie uzyskali zgody na budowę budynku garażowo-handłowo-gospodarczego. M.R. nie jest właścicielem działki nr [...] i nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podnieśli, że nie istnieje decyzja z [...] znak [...] będąca pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] wydanym na rzecz M. i A.R. , na którą powołuje się organ l-instancji. Składający zażalenie wskazali na szereg nieścisłości w zgromadzonych dokumentach wskazując, że została zmieniona (poprawiona) data zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytku obiektu budowlanego z 1990 r. na 1995 r., a przy tym w samym zgłoszeniu powołano się na pozwolenie na budowę z [...]1995 r. do znaku sprawy [...]. Składający zażalenie wskazali również, że inwestor w [...] otrzymał decyzję o rozbiórce postawionych na miejscu planowanej budowy kontenerów garażowych i wiat i ta decyzja nie jest wykonana. Istniejący nielegalnie budynek garażowo-handlowo-gospodarczy został zbudowany w 1995 r. i przy tym dziennik budowy tego budynku zawiera nieścisłości, nie ma pieczątek, kierownikiem budowy był inwestor a mapa zasadnicza pochodzi z późniejszego okresu niż data wybudowania budynku. Nie wydano żadnych uzgodnień (Państwowej Straży Pożarnej, Sanepidu, Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodno-Kanalizacyjnego, Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków o dopuszczeniu do funkcjonowania warsztatu samochodowego na tym terenie). W ocenie składających zażalenie sprawa ta obejmuje ponadto zakłócanie spokoju sąsiadom oraz zanieczyszczanie środowiska naturalnego związanego z nielegalnym funkcjonowaniem zakładu mechanicznego. Po otrzymaniu zażalenia, organ drugiej instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości i po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu tego postanowienia podtrzymano ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ l-instancji. Wskazano, że w tej sprawie postępowanie Sygn. akt SA/Kr 882/08 wszczęto w [...] 2007 r., a zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w okresie od 1995 r. do 2000 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. i w takim przypadku stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, jak podniósł to organ drugiej instancji, błędnie organ I-instancji powołał się na przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu z 2006 r., a winien zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z maja 2004 r. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zastosowanie znajdzie również art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, a zgodnie z tym ostatnim przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, jeżeli w tym terminie nie wydano decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej zaś sprawie nie wydano (po dniu [...] 2007 r.) decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym zaskarżone zażalenie utraciło ważność z dniem [...] stycznia 2008 r. W takiej zaś sytuacji sprawa ta stała się bezprzedmiotowa na etapie postępowania zażaleniowego i w związku z tym nie można merytorycznie odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Postanowienie to doręczono skarżącym w dniu [...].2008 r. i dnia [...] 2008 r. wnieśli oni na ten akt skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się całościowego i dogłębnego zbadania sprawy i wydania zakazu użytkowania budynku będącego warsztatem. W skardze skarżący podnieśli, że na działce nr [...] stale są naprawiane samochody i temu towarzyszy hałas. Napraw dokonuje się w nielegalnie wybudowanym warsztacie samochodowym formalnie będącym tylko garażem. Nietrafnym było, w ocenie skarżących, dokonanie rozdziału tej sprawy na odrębne postępowania dotyczące legalności postawienia boksów garażowych i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gospodarczo-garażowo-handlowy i to "daje inny obraz sprawy". Cały czas prowadzona jest naprawa samochodów, mimo nakazów rozbiórki boksów i naruszania w ten sposób uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. Nr [...]. Postanowienie o umorzeniu postępowania legalizuje dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku i uczy braku poszanowania dla prawa, skoro pod szyldem "garaż" można legalnie prowadzić warsztat samochodowy, a sami skarżący czują się pokrzywdzeni i bezradni. Są też szantażowani, ponieważ zrobili kilka zdjęć działki nr [...] i za to sąsiad podał ich do sądu oskarżając o nękanie. Do skargi dołączono kopie części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie skarżący podtrzymali zarzuty i argumentacje zawarta w skardze. Pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i do stanowiska tego pełnomocnika przychylił się uczestnik M R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący Z. i K K. w dniu [...]lipca 2008 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], doręczone skarżącym [...] czerwca 2008 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I-instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że budowa budynku gospodarczego przy ul. [...] w B. została zakończona w [...] 1995 r. Z akt sprawy wynika, że budynek ten nie mógł być użytkowany na cele handlowe bądź związane z naprawą samochodów bez zmiany jego użytkowania. Po tej dacie inwestor nie uzyskał pozwolenia na zmianę przeznaczenia tego budynku a pomimo tego w okresie między 1995 a 2000 r. dokonał faktycznej zmiany jego przeznaczenia. Budynek ten stał się obiektem garażowo-handlowo-gospodarczym i ta okoliczność została w dostateczny sposób wykazana w tej sprawie zgromadzonym przez organy administracji materiałem dowodowym (protokoły oględzin i zdjęcia). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U.z 2004 r. Nr 93, poz. 888) art. 71 a ustawy Prawo budowlane w brzemieniu po dniu 30 maja 2004 r. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, jeżeli zmiana tego sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem 30 maja 2004 r. - w takim przypadku zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe. Ten przepis dotyczy niniejszej sprawy. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. nastąpiła w okresie po [...] 1995 r. (po dniu zawiadomienia o zakończeniu budowy), a przed [...] 2004 r., a więc do tego obiektu należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. W tak ustalonym stanie prawnym, jaki powinien być zastosowany do tej sprawy, zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.). W sytuacji zaś braku uzyskania - tak jak to miało miejsce w tej sprawie - stosownego pozwolenia, zgodnie z art. 71 ust. 3 ww. ustawy organy nadzoru budowlanego winny zastosować odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed dniem 31 maja 2004 r. Organ l-instancji wydał swoje postanowienie opierając się o art. 50 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2006 r. i takie działanie tego organu było naruszeniem prawa. Stosując stan prawny z 2006 r. nie można było zastosować art. 50 Prawa budowlanego do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bowiem w tym okresie obowiązywał odrębny tryb określony art. 71 a Prawa budowanego. Organ odwoławczy oceniając tak zastosowany przepis przez organ l-instancji zauważył nieprawidłowość zastosowania art. 50 Prawa budowlanego ale stwierdził, że nie miało to znaczenia w tej sprawie, bo samo zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego było zasadnym. Sąd z tym poglądem nie może się zgodzić. W tej sprawie oba organy administracji nieprawidłowo uznały, że należało zastosować art. 50 Prawa budowlanego. Powołany przepis reguluje tryb wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, a więc dotyczy tylko takiej sytuacji, w której są prowadzone roboty budowane. Wprawdzie art. 71 Prawa budowlanego w wersji do 30 maja 2004 r. przewidywał dopuszczalność "odpowiedniego" stosowania art. 50 Prawa budowlanego do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, ale owo "odpowiednie" stosowanie musi uwzględniać specyfikę postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Specyfika ta polega na tym, że po dokonanej zmianie sposobu użytkowania wstrzymywanie robót budowlanych nie może odnieść swojego skutku, jakim jest niedopuszczenie do kontynuowania budowy (przebudowy) danego obiektu budowlanego) lub wykonywania innych związanych z tym prac budowlanych. Tym samym zastosowanie art. 50 Prawa budowanego w takiej jak ta sprawa mogłoby dotyczyć tylko takiej sytuacji faktycznej, w której zmiana sposobu użytkowania obiektu obejmowałaby prowadzenie prac budowlanych (adaptacyjnych) zmierzających do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu. Przepis ten nie mógł dotyczyć prac już zakończonych, a w tej sprawie prace budowlane dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu nie były wykonywane w listopadzie 2007 r. Ponadto art. 50 Prawa budowlanego mógł być stosowany jedynie "odpowiednio", co zarazem oznacza, że nie powinien obejmować innego rodzaju nakazów niż wynikające z tego artykułu. Tym samym ten artykuł nie mógł być podstawą do nakazania wstrzymania nowego sposobu użytkowania danego obiektu. Byłoby to bowiem przekroczenie zakresu zakazów wynikających z art. 50 Prawa budowlanego, jakie organ administracji może nakładać na osobę zobowiązaną. Ponadto wstrzymanie "nowego,, sposobu użytkowania obiektu po dokonanej zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania oznacza de facto zakaz jego użytkowania. Tym samym skutek tak wydanego postanowienia wykracza poza zakres regulacji art. 50 Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 50 Prawa budowlanego dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu na podstawie przepisów Prawa budowanego w wersji sprzed maja 2004 r. opowiedziało się orzecznictwo sądowe w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/04, opub. w LEX nr 190644 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5140/03, opub. w LEX nr 199021). Stanowisko to było prezentowane również we wcześniejszych wyrokach (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1999 r, sygn. akt IV SA 532/97, opub. w LEX nr 46771). Sam organ l-instancji wydając w tej sprawie postanowienie zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów do dnia [...] stycznia 2008 r., a ważność tego postanowienia wygasała, co wprost wynika z jego treści, z końcem [...] stycznia 2008 r. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zbędnym było wydanie postanowień, których podstawę prawną stanowił przepis art. 50 Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego obowiązkiem organów administracji było natomiast zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w tej sprawie miało za zadanie doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a dopiero w braku takich możliwości, nakazania innych czynności. Skoro przy samowolnej zmianie użytkowania obiektu art. 51 Prawa budowlanego ma "odpowiednie" zastosowanie, można było nakładać w trybie tego artykułu obowiązki na osobę zobowiązaną, a w ostateczności nawet nakaz przywrócenia sposobu wcześniejszego użytkowania obiektu, gdyby zawiodły wszystkie możliwości doprowadzenia nowego sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej sprawie organy administracji nie mogły natomiast stosować art. 66 Prawa budowlanego, bowiem jego treść obowiązująca w okresie od [...] 2003 r. do [...] 2004 r. nie przewidywała możliwości wydania decyzji zakazującej użytkowanie obiektu budowlanego, którego sposób użytkowania został dokonany bez zachowania ustawowego wymogu uzyskania stosownego pozwolenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie nietrafnie zastosowano instytucję umorzenia postępowania zażaleniowego. Nie istniała bowiem, wbrew odmiennemu stanowisku organu odwoławczego, żadna okoliczność uzasadniająca uznanie postępowania zażaleniowego za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie są one zasadne. Sąd administracyjny jedynie bada legalność aktów administracyjnych podjętych w konkretnej sprawie administracyjnej i nie może wydawać decyzji (postanowień) zastępując tym samym organ administracji. Stąd wniosek skarżących i wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania obiektu garażowo-handlowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. nie mógł być uwzględniony. Ponadto w tej sprawie Sąd nie mógł zajmować się legalnością wybudowanych innych obiektów budowlanych na działce ww. nr [...] i tym samym rozstrzygać co do legalności nakazanej ich rozbiórki. Jak wynika to z akt sprawy w stosunku do tych innych obiektów były prowadzone odrębne sprawy i w ramach tych odrębnych spraw mogły być wnoszone środki zaskarżenia. Wojewódzkie sądy administracyjne w każdej sprawie przestrzegają swojej właściwości i nie mogą rozstrzygać poza zakresem konkretnej sprawy, którą w tym przypadku jest ocena legalności tylko postanowień wydanych w dniu [...] 2007 r. i [...] 2008 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie organy obu instancji naruszyły prawo materialne jak i przepisy postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania obejmuje art. 6 K.p.a. statuujący zasadę praworządności oraz błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast naruszenie prawa materialnego obejmuje wadliwe zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego i art. 71 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 30 maja 2004 r. i brak zastosowania art. 51 ww. ustawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uchylił oba postanowienia Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc sprawę organ I-instancji winien ustalić, czy w tej sprawie wydawane były już decyzje na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej do 30 maja 2004 r.) i stosownie do tego albo prowadzić postępowanie na podstawie powołanego art. 51 Prawa budowlanego, a w razie ostatecznego rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy -umorzyć postępowanie.