II OSK 530/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 478/08 w sprawie ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Parku Krajobrazowego na rzecz L. O. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 478/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...], które uchyliło postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i uzgodniło realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [..] oraz [...], obręb ew. Iznota, gminy R., położonych na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB 280008) i na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska" (PLH 280013). Stwierdził również nieważność postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpoznaniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy R. odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L. O. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i uzgodnił realizację inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie organu I instancji nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest bardzo ogólnikowe, nie wskazano w nim faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie uzgodnienia nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W podstawie prawnej nieprawidłowo powołano przepisy rozdziału 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż są to normy ogólne i nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności. Nie można również odmowy oprzeć o Europejską Konwencję Krajobrazową, gdyż jest skierowana do państw i nakłada na nie obowiązek wdrożenia jej przepisów zgodnie z zasadami tam wskazanymi. Zdaniem organu nie można odmówić uzgodnienia realizacji inwestycji w oparciu o projekt planu ochrony parku, gdyż nie jest on aktem obowiązującym. Organ I instancji powinien był ustalić czy budowa przedmiotowej inwestycji będzie zagrażać chronionym gatunkom. Ponadto w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego brak jest zakazu, który znajdowałby zastosowanie w odniesieniu do planowanej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P. K. domagając się jego uchylenia, gdyż planowana inwestycja stanowi istotne zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze Parku oraz na obszarze Natura 2000 – "Puszcza Piska". Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o działalność rolniczą, leśną, a o trwałą zabudowę mieszkalną niszczącą bezpowrotnie żerowiska ginących gatunków, który to fakt został pominięty przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy R. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora L. O. z dnia [...] lipca 2006 r. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy R., na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora na okres 12 miesięcy, do dnia 4 lipca 2007 r., w związku z uchwałą NR XXXIV/ 51/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I.. Zgodnie z przepisem art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować, czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, zaś organ może podejmować wyłącznie czynności zmierzające do usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania oraz czynności faktyczne niezbędne dla ochrony wyliczonych wyżej wartości. Zdaniem Sądu, Burmistrz nie był więc uprawniony do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2006 r., skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków było zawieszone do dnia [..] lipca 2007 r. i nie zostało wydane postanowienie o jego podjęciu. W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że Burmistrz dopuścił się istotnej obrazy art. 102 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodne z prawem postępowanie Burmistrza rzutuje w istotny sposób na postępowanie organów uzgadniających, które ze względu na istniejący stan zwieszenia sprawy o wydanie warunków zabudowy na wniosek inwestora nie były uprawnione do prowadzenia postępowania uzgadniającego i wydania w tej materii rozstrzygnięcia w trybie art. 106 § 5 k.p.a. To sprawia, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie pierwszej instancji należało uznać jako wydane z rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego też powodu podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto Sąd podniósł, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy posiada uprawnienia do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawy lub w oparciu o zebrany materiał dowodowy uzupełniony o zebrane dowody w postępowaniu dodatkowym w zakresie i trybie wynikającym z art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał nie tylko na wadliwe powołanie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, ale przede wszystkim stwierdził, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy, czym naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że sprawa została rozpatrzona w sytuacji, gdy postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego nie uprawniało organu do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza że, nie wykazał w swoim uzasadnieniu, że braki w materiale dowodowym uzupełniono w tracie postępowania zażaleniowego. W tej sytuacji Minister Środowiska powinien prawidłowo zastosować art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Od powyższego wyroku L. O. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi M. P. K. i utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, przez uwzględnienie skargi M. P. K. na postanowienie Ministra Środowiska, chociaż postępowanie administracyjne organu II instancji nie było dotknięte żadną z wad wymienionych we wspomnianych przepisach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydane postanowienie nie dotyczyły wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy złożonego w dniu [...] lipca 2006 r. Odnosiły się one do wniosku złożonego przez inwestora w dniu [...] listopada 2006 r. Zatem w żaden sposób nie naruszały zasad dotyczących instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż dotyczyły już nowego postępowania, wszczętego na skutek wniosku inwestora złożonego w ostatnich dniach listopada 2006 r. Wskazano, że na skutek złożenia przez inwestora dwóch następujących po sobie (w odpowiedniej odległości czasowej) wniosków o ustalenie warunków zabudowy winny zostać wydane dwie decyzje. Wydanie pierwszej decyzji, odnoszącej się do wniosku z [...] lipca 2006 r., z powodu zawieszenia postępowania w sprawie, zostało wstrzymane. Natomiast w odniesieniu do postępowania wszczętego na skutek drugiego wniosku z dnia [...] listopada 2006 r., wydane zostało postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] grudnia 2006 r., a następnie wspomniane już postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden przepis nie zakazywał wydania decyzji w postępowaniu wszczętym z nowego wniosku. Odnosząc się do kwestii wydania postanowienia przez Ministra Środowiska z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. podniesiono, że zadaniem Ministra Środowiska, była ocena czy przedmiotowa inwestycja, ze względu na jej charakter i położenie jest dopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przyrody. W postanowieniu, organ odwoławczy podkreślił, iż wskazanie przez organ I instancji, jako podstawy uzasadniającej konieczność wydania decyzji odmownej, przepisów rozdziału I ustawy o ochronie przyrody należy uznać za nieprawidłowe, z tego względu, że rzeczone przepisy stanowią jedynie normy ogólne, które nie mogą być podstawą do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności. Również Europejska Konwencja Krajobrazowa nie może stanowić samoistnej podstawy dla organów administracji do ograniczania korzystania z prawa własności. Minister Środowiska stwierdził także, że organ I instancji nie wykazał, że planowana inwestycja wpłynie w istotny sposób na środowisko. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ II instancji dokonał po prostu odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, w związku z czym uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wskazując jednocześnie, że przedstawione przez Wojewodę dowody są mało wiarygodne. Ponadto materiały dowodowe zebrane w sprawie pozwalają na potwierdzenie dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego przez Ministra Środowiska w zaskarżonym przez M.i P. K. postanowieniu oraz na potwierdzenie niezgodności z prawem decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 1. Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Jedynym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Przepis ten stanowi, iż uchylając skargę na decyzję lub postanowienie sąd stwierdza nieważność tych orzeczeń w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest czy kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia dotknięte zostały wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą, powodującą nieważność orzeczenia. Stwierdzając nieważność kontrolowanych postanowień Sąd I instancji wymienił dwie przyczyny uzasadniające konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Pierwsza, to podjęcie przez Burmistrza Miasta i Gminy R. wbrew zawartym w art. 102 k.p.a. ograniczeniom czynności, w wyniku których wszczęte zostało przed organem ochrony środowiska postępowanie uzgadniające. Druga, to naruszenie przez organ odwoławczy w rażący sposób art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu przez ten organ orzeczenia reformacyjnego, podczas gdy w ocenie Sądu zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania i sprawa nie nadawała się do merytorycznego zakończenia. Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska Sądu na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji (postanowień) stanowi wyjątek od zasady stabilności ostatecznych orzeczeń i wymaga bezspornego ustalenia, że dane orzeczenie dotknięte zostało jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać też należy, że rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie – prezentując przedstawiony wyżej pogląd – Sąd nie wskazał, który – w przypadku pierwszej ze wskazanych wyżej przyczyn nieważności – przepis został naruszony przez organy uzgadniające. Nie wyjaśnił również w czym upatruje rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rozpatrywań doktrynalnych jak i poglądów orzecznictwa można wysnuć pewne ogólne wnioski odnoszące się do treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Tak więc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy zostaną spełnione co najmniej następujące przesłanki: został przez organ wydający kontrolowane orzeczenie naruszony konkretny przepis prawa materialnego, procesowego bądź kompetencyjnego, naruszenie to jest oczywiste, przy czym z uwagi na charakter naruszonego przepisu i jego społeczno-gospodarcze następstwa powstają skutki nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, iż wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Poza sporem jest, że podejmowane w okresie zawieszenia postępowania czynności dotyczyły nie tego postępowania, w którym zostały wydane kontrolowane przez Sąd postanowienia, lecz innego, związanego z ustaleniem warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Zatem wynikające z art. 102 k.p.a. ograniczenia nie mogły mieć żadnego odniesienia do postępowania uzgadniającego zakończonego wydaniem kontrolowanych postanowień. Zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie główne – w czasie jego zawieszenia – do innego organu o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 § 2 aczkolwiek naruszające art. 102 k.p.a. nie stanowi samo w sobie o wadliwości postępowania uzgadniającego – w szczególności kwalifikowanej. Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim niewskazanie przez Sąd przepisu, który został w tej sytuacji przez organy uzgadniające naruszony, należy uznać stanowisko sądu I instancji, stwierdzające nieważność przedmiotowych postanowień, za pozbawione podstaw. 3. Zgodzić się również należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w rażący sposób naruszony został w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ odwoławczy uchyla zaskarżona decyzję w całości lub części i orzeka co do istoty sprawy. Reformacyjne postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z uwagi na dokonanie przez ten organ odmiennej od organu I instancji interpretacji przepisów. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przez organ I instancji przepisy nie dawały bowiem podstaw do odmówienia uzgodnienia planowanej inwestycji. Nie podzielając tego stanowiska Sąd I instancji mógł uchylić kontrolowane orzeczenie. Również stwierdzenie przez Sąd, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia co najwyżej czyniło zasadnym jego uchylenie. Sąd nie wykazał bowiem, aby braki te miały taki zakres, iż wydanie w tej sytuacji rozstrzygnięcia merytorycznego w rażący sposób naruszało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.