II SA/Bk 561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] maja 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- II SA/Bk 561/08 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Komendant Miejski Policji w Ł. podwyższył sierż. szt. A. A. dodatek służbowy do kwoty 790 zł miesięcznie z dniem 01 czerwca 2008 r. wskazując, iż podwyższenie następuje "na wniosek bezpośredniego przełożonego za wzorowo pełnioną służbę". Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył A. A. wnosząc o podwyższenie dodatku służbowego do kwoty 900 zł. Podał, iż złożył raport o zwolnienie ze służby z uwagi na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w B. z dnia 14 kwietnia 2008 r. o jego całkowitej niezdolności do pracy wynikającej z urazu doznanego w trakcie wykonywania czynności służbowych. Jego bezpośredni przełożony wystąpił z wnioskiem o podwyższenie dodatku służbowego do kwoty 900 zł. Odwołujący się wskazał, iż w okresie pełnienia służby nie był karany, nie prowadzono przeciwko niemu żadnego postępowania dyscyplinarnego lub karnego, zaś głównym powodem rezygnacji ze służby był pogarszający się stan zdrowia spowodowany urazem czaszki. Podniósł, iż "otrzymane świadczenie będzie jedynym źródłem dochodu, którego wysokość będzie decydować o dalszym leczeniu i jego skuteczności". Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ powołał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przepisy § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Na tej podstawie wskazał, iż ocena zasadności podwyższenia policjantowi dodatku służbowego oraz określenie jego wzrostu należy do przełożonego właściwego w tym zakresie, którym w przedmiotowej sprawie jest Komendant Miejski Policji w Ł. Inne rozumienie w/w przepisów powodowałoby, zdaniem organu odwoławczego, że "przełożony właściwy w sprawach osobowych (Komendant Miejski Policji w Ł.) byłby ograniczony w podejmowaniu decyzji wnioskami podległych funkcjonariuszy (Naczelnik Sekcji Prewencji)". Komendant Wojewódzki Policji podniósł również, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym policjantowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie dodatku służbowego. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego A. A. Podał, iż po złożeniu raportu o zwolnieniu ze służby w Policji Naczelnik Sekcji Prewencji KMP w Ł. wystąpił z wnioskiem o podwyższenie przysługującego mu dodatku służbowego do kwoty 900 zł. Wniosek ten został zatwierdzony przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. i przekazany do Komendy Wojewódzkiej Policji w B., gdzie dodatek został zmniejszony przez głównego księgowego KWP w B. do kwoty 790 zł i w takiej wysokości przyznany ostatecznie przez organ I i II instancji. Skarżący podniósł, iż wysokość dodatku ustala bezpośredni przełożony, którym w stosunku do niego był Komendant Miejski Policji w Ł. On też pierwotnie zaakceptował propozycję Naczelnika Sekcji Prewencji o przyznaniu świadczenia w kwocie 900 zł. Niezrozumiałe są zatem dla niego powody, z powodu których główny księgowy KWP w B. zdecydował, iż maksymalna kwota, o którą można podwyższyć dodatek, nie może przekroczyć 300 zł. Niezrozumiałe jest również, jak podniósł, dlaczego swoje stanowisko zmienił Komendant Miejski Policji w Ł. Powtórzył, iż był nienagannym i nagradzanym funkcjonariuszem przez ponad 17 lat, a odejście ze służby jest spowodowane pogarszającym się stanem zdrowia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, iż decyzja o przyznaniu dodatku służbowego ma charakter uznaniowy tak co do jego przyznania, jak i wysokości. Podał, iż jedyną przesłanką podwyższenia dodatku w przypadku skarżącego była jego nienaganna służba, albowiem nie uległo zmianie jego stanowisko służbowe przed odejściem ze służby czy też zakres obowiązków. Organ zwrócił również uwagę, iż o wysokości dodatku decyduje bezpośredni przełożony funkcjonariusza i ma on prawo zweryfikować kwotę pierwotnie zawnioskowaną. Nadto wskazał, iż przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r. nie uzależniają przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokości od kwestii związanych z odejściem policjanta na emeryturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zobowiązywało to sąd do uchylenia obydwu w/w rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji powinny zatem wynikać argumenty, jakie organ brał pod uwagę rozstrzygając o istocie sprawy, albowiem umożliwia to przeprowadzenie kontroli legalności orzeczenia tak w drodze instancyjnej, jak i przed sądem administracyjnym. Podanie motywów rozstrzygnięcia ma również istotne znaczenie dla ochrony interesów strony postępowania. Umożliwia jej ustosunkowanie się do argumentów organu, przedstawienie zarzutów i podjęcie próby wykazania bezprawności orzeczenia (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 408/07, Lex nr 322465). Zachowanie powyższych wymogów jest szczególnie istotne przy wydawaniu decyzji uznaniowych, gdy ustawodawca przyznaje organowi pewną swobodę rozstrzygania o prawach jednostki. Z uznaniowymi decyzjami administracji musi się bowiem wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna. Oznacza to między innymi, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne dla strony musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa - podlega kontroli sądowej. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zatem zobowiązany uzasadnić, jak tego wymaga art. 7 Kpa, iż sposób załatwienia sprawy jest zgodny ze słusznym interesem strony, uwzględnia interes społeczny i mieści się w granicach uprawnień wynikających z przepisów prawa (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1274/06, Lex nr 322425). Wskazać zatem należy, iż decyzja, w tym zwłaszcza decyzja uznaniowa, której uzasadnienie nie zawiera podanych powyżej elementów, nie może być uznana za prawidłową, albowiem narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 Kpa, ale również pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 7, 8 i 9 Kpa). Decyzję taką należy co do zasady uznać za dotkniętą wadą procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Powyżej przedstawione zasady sporządzania uzasadnienia decyzji dotyczą tak rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, jak i wydawanych w trybie odwoławczym, albowiem zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) organ odwoławczy jest organem merytorycznym i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia niższej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli argumentacji podanej przez organ I instancji, czy na kontroli zasadności argumentów odwołania (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 606). Niewątpliwie zarówno przyznanie dodatku służbowego, jak i jego wysokość zależy od uznania właściwego organu. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Jak wynika z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732) - przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość organ uzależnia od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Nadto dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Wybór sposobu przyznania dodatku służbowego został zatem pozostawiony przez ustawodawcę organowi, z tym że wskazano, jakie okoliczności w szczególności należy brać pod uwagę rozstrzygając o prawie lub wysokości dodatku. Dokonując swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ winien zatem wskazać, które istotne dla rozstrzygnięcia fakty, w tym wymienione w § 9 rozporządzenia z 06 grudnia 2001 r., przemawiają za takim, a nie innym wynikiem postępowania, a które są nieistotne i rozumowanie to uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 534/06, Lex nr 257177). W ocenie składu orzekającego żadne z poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć nie odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom w zakresie uzasadniania decyzji. Uprawnia to do wniosku o braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i naruszeniu nie tylko art. 107 § 3 Kpa, ale i przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Wskazać trzeba, iż jednozdaniowa argumentacja rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r. o brzmieniu: "Na wniosek bezpośredniego przełożonego za wzorowo pełnioną służbę postanowiono jak w sentencji." oraz towarzyszący jej brak jakiegokolwiek merytorycznego wywodu, w tym odniesienia się do przesłanek wskazanych w § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia 06 grudnia 2001 r., nie pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organu I instancji i jego skontrolowanie. Lakoniczna treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2008 r. uniemożliwiła również skarżącemu sformułowanie konkretnych zarzutów, co faktycznie pozbawiło go prawa do obrony indywidualnych interesów. Uprawnia to do wniosku o arbitralności decyzji. Ponadto treść uzasadnienia może sugerować, iż organ w istocie podzielił stanowisko z wniosku z dnia 16 maja 2008 r. o podwyższenie dodatku służbowego do kwoty 900 zł, który argumentowano właśnie wzorową służbą. Pozostaje to w sprzeczności z rozstrzygnięciem, w którym dodatek przyznano w wysokości niższej niż zawnioskowana, bo w kwocie 790 zł. Do identycznej oceny w zakresie naruszenia art. 107 § 3 Kpa uprawnia uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który – będąc również organem merytorycznym i zobowiązanym do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie – w ogóle nie wskazał, jakie konkretnie argumenty zadecydowały o zajęciu stanowiska identycznego jak organ I instancji i utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie sądu lakoniczność argumentacji decyzji z [...] maja 2008 r. nie zwalniała organu odwoławczego od przeprowadzenia samodzielnego wywodu w tym przedmiocie. Tymczasem uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 2008 r. również nie zawiera żadnego odniesienia stanu faktycznego do § 9 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 06 grudnia 2001 r., a jedynie rozważania o kompetencjach Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w zakresie orzekania o dodatku służbowym, które nota bene nie były kwestionowane. Nie zastępuje także wymaganej argumentacji przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia czy też wskazanie, iż roszczenie o podwyższenie dodatku służbowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W tych okolicznościach nie jest możliwa merytoryczna ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym legalności decyzji z [...] czerwca 2008 r. Wskazać też trzeba, iż próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiedź na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w części motywacyjnej orzeczenia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie przeprowadzać brakujące oceny (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2905/06, Lex nr 209713). Treść odpowiedzi nadesłanej wraz ze skargą w sprawie niniejszej nie ma zatem wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej jako naruszających wymogi art. 107 § 3 Kpa. Niewątpliwie organ właściwy w sprawach dodatku służbowego samodzielnie nadaje ostateczny kształt własnemu rozstrzygnięciu, tak co do jego treści, jak i uzasadnienia. W sprawie niniejszej organami właściwymi są: w pierwszej instancji Komendant Miejski Policji w Ł., zaś w instancji odwoławczej Komendant Wojewódzki Policji w B. Niezależnie zatem od tego, czy w/w organy korzystały czy też nie, z wiedzy innych osób mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie zwalniało to ich z obowiązku prawidłowego sporządzenia uzasadnień decyzji. W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpozna wniosek personalny z dnia 16 maja 2008 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego uzasadnienia, w tym rozważy wszechstronnie materiał dowodowy, wyczerpująco ustosunkuje się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa skarżącego do dodatku służbowego i wysokości tego świadczenia, zaś swoją ocenę przedstawi w uzasadnieniu decyzji zachowując wymagania art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. Sprawy ze stosunków służbowych objęte są ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych w oparciu o art. 239 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., zatem brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie.