I OSK 563/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 646/08 w sprawie ze skargi S. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 646/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 110 ust. 1, 2, 3, ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) zwolnił S. K. ze służby w Policji z dniem 15 stycznia 2008 r., wskazując, że jest on uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 i art. 117 powołanej ustawy oraz nagrody rocznej za rok 2007 w pełnej wysokości i 2008 r. za 15 dni służby. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że S. K. orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Zwolnienie policjanta ze służby następuje po upływie dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia S. K. ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 15 marca 2008 r. oraz w części dotyczącej wysokości nagrody rocznej za 2008 r. i ustalił prawo do nagrody rocznej za 2008 r. w wysokości 75/360, zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. Na tę decyzję S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 646/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...), wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż orzeczeniem nr (...) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia (...) marca 2007 r. S. K. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Orzeczenie to jest ostateczne, wobec czego stanowiło ono obligatoryjną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył S. K. reprezentowany przez radcę prawnego K. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym odrębnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 41 ust. 1 pkt ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji" oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok pominął całkowicie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt IV U - 464/07 i nie uwzględnił powołanego wyroku jako dowodu w sprawie. Zdaniem skarżącego natomiast orzeczenie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym orzeczenia sądu powszechnego i sądu administracyjnego wydane w sprawie skarżącego w tym samym stanie faktycznym. Wskazano ponadto, że Sąd nie uwzględnił, iż powołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście jest nowym faktem nieistniejącym w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie orzeczenie nr (...) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA było przedwczesne i zapadło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż nie skierowano skarżącego na obserwację szpitalną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że podstawy kasacyjne powinny być przez autora skargi kasacyjnej prawidłowo sformułowane. Jest on obowiązany do powołania konkretnych przepisów prawa, którym, jego zdaniem, miał uchybić Sąd pierwszej instancji, wskazania, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Dokładne określenie i uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów ma decydujące znaczenie dla możliwości badania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, tak, jak czyni to wojewódzki sąd administracyjny. Nie może on bowiem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41 ust. 1, jednakże zarzut ten nie został określony dość precyzyjnie. Zauważyć bowiem należy, że art. 41 ust. 1 określa siedem różnych przypadków (ujętych w punktach), w których zwalnia się Policjanta ze służby. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżącemu chodziło o naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w niniejszej sprawie nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej nie uniemożliwiło jej rozpoznania i postanowił rozpoznać niniejszą skargę kasacyjną w zakresie naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zatem istotą zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy funkcjonariusz, który orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, może być uważany za trwale niezdolnego do służby w Policji, w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Natomiast § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, stanowi, że orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać: 1) określenie "zdolny do służby" - jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń, 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego, 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku, 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonując wykładni przepisów prawa należy przyjąć założenie niesprzeczności systemu, do którego te przepisy należą. W przypadku natomiast, gdy interpretowane przepisy budzą wątpliwości na gruncie wykładni językowej, ich rozwiązania należy poszukiwać na gruncie wykładni systemowej, wykorzystując kontekst systemowy danej normy. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi, że należy tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną a jakąkolwiek z norm należących do danego systemu prawa (por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402.). W związku z tym, stosując wykładnię systemową uznać należy, że policjant, wobec którego orzeczono całkowitą niezdolność do służby, jest również trwale niezdolny do jej pełnienia. Warunkiem takiej kwalifikacji jest rozpoznanie u policjanta schorzeń, które nie pozwalają na pełnienie służby. Oznacza to zarówno całkowitą, jak i trwałą niezdolność do służby, ponieważ przy czasowej niezdolności do służby komisja lekarska zobowiązana jest orzec kwalifikację wskazaną w § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. W niniejszej sprawie orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia (...) marca 2007 r., skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Wobec tego oraz mając na uwadze powyższe wywody uznać zatem należy, że stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o niewzięciu przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt IV U 464/07 i nie uwzględnieniu powołanego wyroku jako dowodu w sprawie, wskazać należy, że wyrok ten nie jest "nowym faktem nieistniejącym w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji", jak wskazał skarżący, gdyż wyrok ten opatrzony jest datą 13 listopada 2007 r., zaś zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu 22 lutego 2008 r. Treść tego wyroku była zatem znana zarówno organowi administracyjnemu, jak i Sądowi pierwszej instancji przed wydaniem orzeczeń. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, gdyż wykracza to poza zakres sprawy administracyjnej zwolnienia ze służby. Postępowanie przed Komisją Lekarską jest bowiem odrębnym postępowaniem, prowadzonym na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia, a jego prawomocne zakończenie wiąże organy administracyjne i sądy orzekające w sprawie. Zarzut naruszenia powołanego przepisu rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych, który zmierza w niedopuszczalny sposób do podważenia w przedmiotowym postępowaniu ustaleń zawartych w ostatecznym orzeczeniu Komisji Lekarskiej, jest zatem całkowicie chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.