II OSK 301/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 423/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Wołowskiego z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/94/08 w przedmiocie ustanowienia znaku słowno - graficznego - logo Powiatu Wołowskiego oddala skargę kasacyjną 9 07 09 II OSK 301/09 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 423/08 oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Wołowskiego z 32 marca 2008 r. nr XV/94/08 w przedmiocie ustanowienia znaku słowno-graficznego – logo Powiatu Wołowskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kluczowe znaczenie w sprawie ma niewątpliwie przesądzenie charakteru logo powiatu, zwłaszcza w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) w następującym brzmieniu: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole". Z końcowego zwrotu cytowanego przepisu - "inne symbole" - można wyprowadzić, co najmniej dwie ważne konkluzje. Po pierwsze taką, że wszystkie wyraźnie wymienione w tym przepisie kategorie, tzn. flagi, emblematy oraz insygnia wypada zaliczyć do wspólnej kategorii "symboli". Drugą konkluzję można natomiast zawrzeć w stwierdzeniu, że wyliczenie zawarte w analizowanym przepisie jest otwarte, skoro dotyczy on także innych - oprócz herbów, flag, emblematów oraz insygniów - symboli. Wszystkie symbole, o których mowa w art. 3 ust. 1 mają jedna wspólną cechę: pozwalają zidentyfikować tą jednostkę samorządu terytorialnego, której organ ustanowił określony symbol. Trzeba w związku z tym w pełni aprobować wcześniej już wyrażone w judykaturze zapatrywanie, w myśl którego tzw. "logo" jednostki samorządu terytorialnego jest kategorią, którą należy zaliczyć do "innych symboli", w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., SA/Sz 1349/99, przywołany także w odpowiedzi na skargę). Zważywszy na to, iż "logo" "jest identyfikującym znakiem słowno-graficznym złożonym zazwyczaj z prostego, wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu", którego naturą jest "lapidarność, wyrazistość, komunikatywność i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania", można nawet bronić skutecznie poglądu, iż "logo" jest swoistym rodzajem emblematu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy. "Emblematy" zostały zaś wprost wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Skoro "logo" powiatu należy zaliczyć do kategorii symboli, o których traktuje ostatnio przywołany przepis, jego ustanowienie leżało niewątpliwie w zakresie kompetencji Rady Powiatu Wołowskiego jako "organu stanowiącego" tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu tego samego przepisu oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn. tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Absolutnie nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że zakwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Taką podstawę stanowią bowiem w rozpoznawanym wypadku przepisy art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach oraz art. 12 pkt 11 u.s.p. Pozostaje kwestia ewentualnego naruszenia specyficznego trybu ustanawiania rozważanych symboli, przewidywanego w ustawie o odznakach i mundurach. Wzory tych symboli muszą mianowicie pozostawać w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscowej tradycji (art. 3 ust. 2) i wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 3). W trosce o zachowanie wspomnianych zasad minister, o którym mowa powołuje Komisję Heraldyczną jako organ opiniodawczo-doradczy, między innymi w sprawach wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1, co wynika z art. 2a ust. 1 i ust. 3 tej samej ustawy. Różny jest udział poszczególnych podmiotów w realizacji przedstawionego trybu ustanawiania symboli, których dotyczą opisane uregulowania. Powinnością jednostki samorządu terytorialnego zamierzającej ustanowić jakikolwiek z symboli, których dotyczy art. 3 ust. 1, jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Takie pozytywne stanowisko ministra zostało uzyskane przez Powiat Wołowski. Zawarte ono zostało w treści pisma MSWiA z dnia 12 marca 2008 r. (znak pisma: AP/78-44/08/GL). W pierwszej jego części powołano wszak wprost przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Następnie przedstawiono różnice i podobieństwa między "logo" a herbem. Przyznano przy tym, że natura "logo" "jest pokrewna z heraldyką". Na koniec skonstatowano jednak kategorycznie, że logo "nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii, a tym samym nie podlega ocenie przez Komisję Heraldyczną". Dysponując takim stanowiskiem ministra, który nie zakwestionował samego znaku, jednoznacznie przesądzając, że nie ma potrzeby dokonywania dodatkowej oceny przez Komisję Heraldyczną, Rada Powiatu Wołowskiego była uprawniona do podjęcia skarżonej uchwały. Osobnym natomiast zagadnieniem jest to, czy wypowiadając własną opinię - z ewidentnym, acz świadomym, co wynika z treści analizowanego pisma - pominięciem stanowiska Komisji Heraldycznej, nie doszło do naruszenia zasad opiniowania, przewidzianych zwłaszcza w art. 2a ust. 1 i ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Zgodnie z tymi przepisami, sprawa powinna zostać przekazana do Komisji Heraldycznej, w celu uzyskania wstępnego stanowiska tego gremium, potwierdzającego pogląd ministra lub zawierającego inne zapatrywanie. Jednakże, za ewentualne naruszenie trybu samego opiniowania odpowiedzialność ponosi nie jednostka samorządu terytorialnego zmierzająca do zgodnego z prawem ustanowienia konkretnego symbolu powiatu, lecz organ administracji rządowej. Niezasadne zatem jest, aby inny organ administracji rządowej (wojewoda, jako organ nadzoru) mógł się skutecznie domagać stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w przedstawionych okolicznościach, dopatrując się pierwotnie - niesłusznie - że została ona wydana bez podstawy prawnej, a następnie zarzucając podjęcie tej uchwały z naruszeniem prawa, do którego - jeśli można w ogóle przyjąć, że naruszenie rzeczywiście nastąpiło, skoro minister był przekonany, że "logo" powiatu nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii - ewentualnie doszło, z powodów, za które nie może ponosić odpowiedzialności jednostka samorządu terytorialnego. W warunkach, które zaistniały w tej sprawie, stwierdzenie nieważności weryfikowanej uchwały ewidentnie naruszałoby zasadę proporcjonalności, proklamowaną w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej w całości przez Rzeczypospolitą Polską (Dz. U z 1994 r., Nr 124, poz. 607). W myśl tego przepisu "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania, otrzymane przez Powiat Wołowski pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 marca 2008 r. wypełnia hipotezę art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o odznakach i mundurach i spełnia przesłankę ustanowienia symbolu w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ponieważ przed jej podjęciem nie uzyskano pozytywnej opinii Komisji Heraldycznej. Strona Skarżąca nie podziela stanowiska Sądu w kwestii uzyskania przez Powiat Wołowski pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej wobec ustanowionego przez tę jednostkę logo. Ustanowienie przez Powiat Wołowski logo Powiatu po wystąpieniu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej i otrzymaniu jego stanowiska o treści przedstawionej w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA z 12 marca 2008 r., nie czyni zadość warunkom przewidzianym w art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem ustanowienia logo jest uzyskanie wyłącznie pozytywnej opinii Ministra, co do zgodności ustanowionego symbolu z zasadami z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Ustawodawca stwierdza bowiem wprost, że wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Zgodność ta jest zatem warunkiem niezbędnym dla ustanowienia symbolu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Konsekwentnie zatem, jeśli przyjąć, że logo jest takim symbolem, to musi ono być zgodne ze wskazanymi zasadami i miejscową tradycją historyczną, chociażby po to, aby zapewnić jego funkcję identyfikacyjną, o której wspomina Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku. O zgodności tej orzeka minister właściwy do spraw administracji publicznej, w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, do której zadań należy, zgodnie z art. 2a ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1. Gwarancją owej zgodności ma być także skład takiej Komisji, do której powołuje się w szczególności osoby wyróżniające się wysokim poziomem wiedzy z zakresu heraldyki i weksylologii, przedstawicieli organizacji, których statutowe cele związane są z heraldyką i weksylologią (art. 2a ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach). Przewidziany przez ustawodawcę tryb ustanawiania symboli nie może zatem być w żaden sposób naruszany. Tymczasem Powiat Wołowski przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie uzyskał opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, z której treści wynikałoby, że ustanowiony symbol jest zgodny z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wbrew twierdzeniom Sądu, za taką nie sposób uznać cyt. pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej. Z pisma tego wynika jednoznacznie, że logo Powiatu Wołowskiego w ogóle pod tym kątem nie zostało zweryfikowane. Z uwagi na treść przytaczanego już wyżej art. 3 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach nie można ograniczyć wymogu w nim określonego wyłącznie do opiniowania herbu, jak wynikałoby to z treści pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA. Zgodnie z wolą ustawodawcy rygorowi oceny, podlegają wszystkie symbole i nawet jeśli nie sposób ocenić je pod względem heraldyki czy weksylologii, to istnieje ponadto wymóg zgodności z miejscową tradycją historyczną. Z brzmienia przepisu art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wynika, że jeżeli dany symbol nie został utworzony w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, weksylologii i nie można stwierdzić jego zgodności z miejscową tradycją historyczną, to nie może on zostać ustanowiony jako symbol danej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem minister właściwy do spraw administracji publicznej stwierdza, że logo Powiatu Wołowskiego nie zostało ustanowione w oparciu o zasady sztuki heraldycznej i weksylologii, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie odpowiada tym zasadom, nie jest z nimi zgodne, a jako takie nie może funkcjonować jako symbol tej jednostki samorządu terytorialnego. Powołano się na wyrok NSA z 25 maja 2006 r. I OSK 462/06, LEX Nr 236551, w którym stwierdzono, że tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli (o których mowa w ust. 1 art. 3) są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną daje podstawę organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Strony Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Wołowskiego nie naruszałoby zasady proporcjonalności. Sąd przytacza w uzasadnieniu treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić ". Konieczność interwencji ze strony organu nadzoru wynika z konstytucyjnego i ustawowego obowiązku badania działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca stwierdza wprost, że uchwała niezgodna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 u.s.p.), a zatem skutki naruszenia prawa wynikają z ustawy, a organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia tego faktu poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub też wnosi skargę do sądu administracyjnego. Jeżeli jedynym kryterium działalności organu nadzoru jest legalność danego aktu, to nie sposób ograniczać interwencji tego organu do niektórych tylko kategorii uchwał. Ocenie zgodności z prawem musi podlegać zatem każda uchwała, niezależnie od tego, jakiej materii dotyczy, a co za tym idzie, wobec każdej z nich, w przypadku niezgodności z prawem, może zapaść orzeczenie o nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest trafny. Opinia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest aktem nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zatem, zgodnie z zasadą wyłączności właściwości organu (tylko jeden organ może być właściwy w danej sprawie, na danym terenie i w danej instancji) w kwestii treści i trybu podjęcia tej opinii wyłączona jest właściwość organów nadzoru w rozumieniu art. 76 u.s.p. Oznacza to, że Wojewoda Dolnośląski dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały mógł jedynie badać, czy w niniejszej sprawie wydanie uchwały w przedmiocie ustanowienia znaku słowno-graficznego – logo Powiatu Wołowskiego zostało poprzedzone uzyskaniem opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie miał natomiast prawa oceniać, ani treści tej opinii, ani też, czy została ona wydana zgodnie z prawem. Na marginesie jedynie Sąd pragnie dodać, że merytorycznie podziela ocenę prawną Sądu I instancji wraz z jej uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.