III SA/Wr 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W D na uchwałę R M i G W z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. sprawie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg, R M i G W , na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyraziła zgodę na likwidacją drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg stanowiącej własność M i G W oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we W przy [...] (§ 1 uchwały). W D , działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] R M i G W z dnia [...] r. w sprawie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jak wskazał organ nadzoru, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w przedmiocie zarządzania mieniem komunalnym, a więc również należącymi do gmin drogami, ustawa przyznaje kompetencję wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce i nieruchomościami postanowiono, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższych przepisów, zdaniem organu nadzoru, jasno wynika, iż kompetencję do likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg posiadał B jako organ wykonawczy gminy. Rada gminy może natomiast wypowiadać się w kwestii przeznaczenia terenów należących do gminy, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wyłącznie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru w uzasadnieniu powołał się na art. 7 Konstytucji RP: ,,Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa". Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu nadzoru, należy uznać, iż w sprawie R M i G W dopuściła się istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę M i G W wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Działka Nr [...] o powierzchni [...] ha położona we W przy ulicy [...] posiadała oznaczenie użytku geodezyjnego jako droga. Działka ta nie została zaliczona do dróg publicznych. Natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym jak również ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają upoważnienia dla burmistrza do zmiany przeznaczenia drogi wewnętrznej, polegającej na zmianie sposobu korzystania z terenu. W tym stanie, rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia sposobu korzystania z nieruchomości, z której dotychczas korzystają wszyscy mieszkańcy na równych prawach, polegające na ograniczeniu publicznego dostępu do tej nieruchomości, wykracza poza kompetencję burmistrza. Uchwała w przedmiocie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych może więc być podjęta tylko i wyłącznie przez radę gminy, gdyż do tego upoważnia ją ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 w ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W ocenie Sądu skarga W D zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest Uchwała Nr [...] z dnia [...] r. R M i G W w sprawie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg, oznaczonej jako działka nr [...] stanowiąca własność gminy. Podstawowe zagadnienie w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez R M i G W uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na likwidacją drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg, stanowiącej własność M i G W . Artykuł 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższy przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Niemniej z kompetencji rady gminy wykluczone są sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Oznacza to, że jeżeli dla rozstrzygania danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy. Przepis art. 18 ust. 1, podobnie jak przepis ust. 2 tego artykułu nie stanowią wprost o możliwości wyrażenia zgody przez radę gminy na likwidacje drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii. Pozostaje kwestia przepisów prawa materialnego, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Stosownie natomiast do ust 3 art. 8 powyższej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami ustawy o drogach publicznych, przedmiotem likwidacji w sprawie jest droga wewnętrzna, której właścicielem jest M i G W . W konsekwencji do gminy jako właściciela terenu oznaczonego jako działka nr [...] należy zarządzanie przedmiotową drogą wewnętrzną. Zgodnie z ustawa o drogach publicznych, droga oznacza - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ). Z racji ujęcia pojęcia "droga" w przepisach wyjaśniających znaczenie określeń użytych w ustawie, bez wskazania, iż dotyczy jedynie dróg publicznych zaliczonych do określonej kategorii, uznać należy, że obejmuje to pojecie także drogi wewnętrzne. Wskazuje to, że droga wewnętrzna to budowla przeznaczona do kwalifikowanego celu zlokalizowana na określonym terenie, w sprawie na działce nr [...] W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie w zakresie istnienia tak rozumianej drogi wewnętrznej - jako określonej budowli - należy do właściciela terenu, w sprawie M i G W , w ramach gospodarowania (zarządzania) nieruchomością. Inną, odrębną kwestią jest zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego jako działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, jak trafnie wskazał wojewoda, że w przedmiocie gospodarowaniem mieniem komunalnym, a więc również należącymi do gminy drogami wewnętrznymi, ustawa przyznaje kompetencję wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a nie radzie gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z powołanego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona do wyrażania zgody na gospodarowanie mieniem komunalnym, ale w określonym zakresie spraw, nieobejmującym spraw dotyczących gospodarowania, likwidacji drogi wewnętrznej. Z powyższych ustaleń, jak trafnie wskazał organ nadzoru, wynika, iż R M i G W nie posiada kompetencji do likwidacji przedmiotowej drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg (drogi wewnętrznej) w rozpatrywanej sprawie. Nieuzasadniony jest więc podgląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała w przedmiocie likwidacji drogi nie zaliczonej do żadnej kategorii dróg publicznych może więc być podjęta tylko i wyłącznie przez Radę, gdyż do tego upoważnia ją ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 w ustawie o samorządzie gminnym. Rada gminy może niewątpliwie wypowiadać się w kwestii przeznaczenia terenów należących do gminy, zgodnie z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Trafnie wskazał wojewoda, że podjecie zaskarżonej uchwały narusza art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika, iż każde działanie rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmując więc, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na likwidacją drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy, R M i G W dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Wskazać należy, że - wyrażone w odpowiedzi na skargę - stanowisko gminy, że uchwała w przedmiocie likwidacji drogi wewnętrznej może być podjęta tylko i wyłącznie przez radę gminy, gdyż do tego upoważnia ją ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 w ustawie o samorządzie gminnym, pozostaje w sprzeczności w treścią zaskarżonej uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na likwidacje drogi wewnętrznej a nie jej likwidacja. Tym samym przyjęto, że sama likwidacja należy do innego organu. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.