II OSK 492/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/08 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, na wniosek Dyrektora Zarządu Mienia Miasta Stołecznego Warszawy – H.J. i p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych Stefana T.G., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz zjazdu z ul. K. na działkach ew. nr [...], [...], [...] i na części działek ew. nr [...], [...] w obrębie [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. K. – ul. Z. – ul. B., na terenie dzielnicy [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania B.C., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że treść wniosku inwestora nie powinna budzić wątpliwości, a wszelkie natomiast niejasności związane z reprezentacją wnioskodawcy winny być wyjaśnione. Nieprawidłowo – zarówno we wniosku, jak i w zaskarżonej decyzji – określono wnioskodawcę. W rzeczywistości to Miasto Stołeczne Warszawa jest wnioskodawcą w tej sprawie. Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji, organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej od strony ul. Kolektorskiej na maksymalnie 16 m, ponieważ "mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, wynoszącym od 4,5 do 16 m". W przedstawianym do zaopiniowania projekcie decyzji maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosi natomiast 15 m, ponieważ w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 do 15 m. Podobnie rozbieżności wystąpiły w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W projekcie decyzji wynosi on 34%, natomiast w zaskarżonej decyzji – 0,35. W ocenie Kolegium, rozbieżności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ I instancji ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji winien także wyjaśnić podniesione przez skarżącą kwestie wytyczenia obszaru analizowanego (na odcinku znajdującym się w granicy ul. K.), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wobec faktu położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie [...]), ingerencji w [...] w kontekście planowanej inwestycji oraz oznaczenia klasyfikacji gruntów, na których planowana jest inwestycja. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie naruszył natomiast przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na skutek rozpoznania sprawy przez Prezydenta Warszawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła B.C., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji może być Prezydent Miasta Warszawy, będący równocześnie reprezentantem strony zainteresowanej rozstrzygnięciem. Wskazując na powyższe naruszenie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy jako organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jednak nie zgadza się za stanowiskiem organu w kwestii zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 24 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 16 sierpnia 2007 r., a jako wnioskodawca wystąpił Zarząd Mienia m.st. Warszawy, zaś sam wniosek został podpisany przez ówczesnego jego p.o. dyrektora M.B.. Dopiero kolejne pisma – uzupełniające były podpisywane przez p.o. Dyrektora Zarządu Mienia m.st. Warszawy H.J. i p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych T.G. Organ I instancji nie wyjaśnił, kogo uznał za inwestora, wskazał jedynie że rozpatrzył wniosek ww. osób jako pełnomocników Miasta Stołecznego Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło wprost, że wnioskodawcą jest m.st. Warszawa. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że decyzje organów administracji publicznej naruszają w tym zakresie art. 7 i 77 k.p.a., bowiem nie poczyniono ustaleń prowadzących do wyjaśnienia, na rzecz jakiego podmiotu ustala się warunki zabudowy przedmiotowej działki. Sąd I instancji zarzucił nadto, że organ I instancji lub organ odwoławczy nie przeanalizowały treści pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta m.st. Warszawy powyższym osobom. Treść pełnomocnictwa upoważnia Dyrektora Zarządu Mienia m.st. Warszawy do działania w sprawach objętych przedmiotem działania Zarządu Mienia, jak również reprezentowania miasta stołecznego Warszawy w sprawach związanych z realizacją powierzonych inwestycji określonych w budżecie. Zatem, jeżeli wniosek byłby złożony w imieniu Zarządu Mienia m.st. Warszawy, analizy wymaga statut tej jednostki budżetowej i rozważenie, czy może ona występować z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W innym wypadku rozważenia wymagało, czy określone w pełnomocnictwie sprawy związane z "powierzonymi inwestycjami określonymi w budżecie" dotyczą niniejszego postępowania. Sąd I instancji wskazał nadto, że miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, z obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi jakimi są dzielnice. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, w rozstrzygnięciu ustalającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu powinny się znaleźć ustalenia, czy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostały ustalone na rzecz m. st. Warszawy, czy konkretnej dzielnicy Warszawy. Za niezasadny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. z tego powodu, że wydającym w I instancji decyzję Prezydent Miasta Warszawy był wnioskodawcą i stroną postępowania. Jak wcześniej podniesiono miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, a zdaniem Sądu, prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, której stroną postępowania jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta nie jest pracownikiem gminy, ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisu art. 95 kodeksu cywilnego. Zauważyć należy, że w wielu sprawach, które dotyczą praw i obowiązków gminy, ustawodawca przekazuje organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych. Przykładem może być powierzenie prezydentowi miasta wydawanie decyzji, co do inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. p planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 w związku z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w sytuacji gdy stroną jest gmina, czy też wydawanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tu decyzję o wymierzeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a opłata ta jest dochodem gminy. Gdyby akceptować wywody uchwały z 19 maja 2003 r. (OPS 1/03) w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta, którego nazywa się "pracownikiem gminy" również podlegałby wyłączeniu, gdyż poprzez swoje rozstrzygnięcia zwiększa dochody gminy (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Po 1173/03, publ. "Rejent" 2005, nr 12, s. 166). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt c/, art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji może być Prezydent Miasta Warszawy będący równocześnie reprezentantem strony zainteresowanej rozstrzygnięciem. Strona zarzuca również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 5 pkt 5, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 24 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stosowaniu przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego do uzasadnienia braku wyłączenia organu administracji na podstawie art. 24 k.p.a., w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie dotyczy takiej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. strona uzasadniła tym, iż Prezydent Warszawy jest wyłączony od rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej własność gminy warszawskiej. Zdaniem skarżącej rozstrzygający sprawę organ nie może występować w podwójnej roli: decydenta oraz strony postępowania. Powołując się na poglądy doktryny stwierdziła, że źródłem zakazu takiego łączenia ról przez organ samorządowy są przepisy art. 7 i 8 k.p.a. a także sama istota wyłączenia organu w postępowaniu administracyjnym. Powyżej podanego stanowiska nie można podzielić. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 dotyczącego terenów zamkniętych, wójt, prezydent miasta lub burmistrz po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie rozróżnił przy tym, czy decyzje te dotyczą przyszłych inwestycji i terenów należących do gminy, czy tylko do innych podmiotów. W obowiązującym porządku prawnym brak jest bowiem przepisu odpowiadającego dawnej regulacji zawartej w art. 27a § 1 k.p.a., przewidującej, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten obowiązywał w latach 1990-1994 i został usunięty z kodeksu postępowania administracyjnego. W miejsce tej ogólnej regulacji ustawodawca zastosował wyłączenia organów gminy od załatwiania konkretnie określonych spraw związanych z mieniem gminy, które to wyłączenie nie obejmuje spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent miasta jest, przykładowo, wyłączony od rozpoznawania spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, wówczas gdy sprawuje funkcję starosty (uchwała 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115, art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu). Upoważnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do rozpoznawania określonych kategorii spraw, w tym również dotyczących prawnych interesów tej jednostki, nie stwarza zagrożenia brakiem obiektywizmu organu, co z zasady jest podstawą jego wyłączenia na mocy art. 25 k.p.c. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego stwierdzenia zgodności art. 33 i 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przepisami Konstytucji RP: "wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawionych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi (...) Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa (...)". W rozpoznawanej sprawie dodatkową gwarancję przestrzegania prawa zabezpiecza fakt wydawania decyzji o warunkach zabudowy po uzyskaniu szeregu uzgodnień czy decyzji wynikających z odrębnych przepisów (art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 24 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przewiduje on wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w okolicznościach wymienionych w punktach 1-7, lecz żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt c/, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 5 pkt 5 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest natomiast nieuzasadniony z tej przyczyny, że przepisy te w ogóle nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego skarga kasacyjna jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.