IV SA/Wa 652/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - W dniu (...) października 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S.A. z siedzibą w W. Spółka wskazała, że zaskarża studium w części dotyczącej zakwalifikowania w części tekstowej i graficznej nieruchomości położonych w dzielnicy (...) w rejonie ulic (...), stanowiących działki ewidencyjne (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...) oraz (...) i (...) z obrębu (...) do kategorii (...) i zarzuca naruszenie przepisów art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 pkt 10, 11, 12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 28 stycznia 2008 r. B. S.A. złożył stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem spółki zgodnie z powołanym wezwaniem wnioskowane usunięcie naruszenia prawa powinno polegać na utrzymaniu przeznaczenia powyższych nieruchomości zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (...)w gminie W., jako nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, bez ograniczenia wysokości zabudowy. Pomimo upływu ponad 30 dni od daty doręczenia powołanego wezwania Rada W. nie podjęła działań w celu usunięcia naruszenia prawa. W zaskarżonej uchwale w części graficznej wskazane nieruchomości zostały określone jako tereny M2.12, co zgodnie z zapisami części tekstowej oznacza, że na tych terenach dominująca ma być zabudowa jednorodzinna o wysokości do 12 m. Taka dyspozycja studium - zdaniem skarżącej spółki - będzie wiążąca przy sporządzaniu nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zatem wpłynie na dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości i to ograniczając możliwości zabudowy terenu, co oznacza, że naruszenie ulegnie prawo własności tych nieruchomości. Naruszenie uprawnień skarżącej spółki nie jest - jej zdaniem - hipotetyczne, bowiem na tej samej sesji Rady W. dnia (...) października 2006 r. zostały podjęte dwie uchwały: w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) oraz w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w rejonie ulicy S. Do obszaru objętego na podstawie powołanych uchwał pracami planistycznymi wchodzą nieruchomości skarżącej spółki, co oznacza, że w stosunkowo nieodległej przyszłości może dojść do uchwalenia nowych planów miejscowych, które będą musiały powtórzyć ustalenia zaskarżonego studium w zakresie przeznaczenia ternu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z ograniczeniem wysokości do 12 m. Powyższe zdaniem skarżącej spółki świadczy, iż posiada ona interes prawny, który został powyższą uchwałą naruszony. Kwestionowane postanowienia studium zostały uchwalone z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarazem klasyfikacja zawarta w części graficznej pozostaje w sprzeczności z szeregiem zapisów części tekstowej studium. Spółka podniosła, że w czerwca 2006 r., a więc przed uchwaleniem studium wystąpiła o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości większej niż 12 m, na części nieruchomości spółki. Oznacza ta, że na podstawie obowiązującego planu miejscowego, jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium, przystąpiono do zgodnych z prawem działań inwestycyjnych, odmiennych od rozwiązań studium. W rezultacie nastąpi zagospodarowanie terenu niezgodnie z dyspozycją studium, a zatem w dalszej konsekwencji wystąpi niespójność faktycznego stanu zagospodarowania terenu z koncepcjami urbanistycznymi. Skarżąca spółka podkreśliła, że sposób określenia przeznaczenia terenu, dokonany w II Części studium o tytule "Kierunki zagospodarowania przestrzennego, poz. XIII Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy lit. A pkt 2 Wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto" zawiera zapisy niezgodne z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a mianowicie przyjęto, iż wskaźniki intensywności zabudowy i wysokości są orientacyjne i uśrednione oraz, że zostaną uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych, wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Zapis ten jest niezgodny także z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowi naruszenie zasady sporządzania studium. Tym samym studium nie realizuje swojej funkcji ustawowej, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowe zastrzeżenia spółki do studium to: brak przedstawienia Radzie przez Prezydenta Miasta uwag nieuwzględnionych, wprowadzenie kilku autopoprawek przez przedstawicieli Prezydenta w trakcie obrad Rady, grupowe głosowanie o sposobie rozpatrzenia uwag, co oznacza, że uwagi te nie zostały rozpatrzone w trybie art. 12 ust. 1 w/w ustawy, zaniechanie ponownego wyłożenie projektu studium, pomimo wprowadzenia zmian o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała nr (...) z dnia (...) października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej zatem kolejności należy rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej spółki, a także, czy skarżąca spółka wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotową uchwałą Rady W. z dnia (...) października 2008 r. jest pismo skarżącej spółki z dnia 25 stycznia 2008 r., złożone w dniu 28 stycznia 2008 r. w Biurze Rady W. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca spółka dochowała również terminu jej złożenia, określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), a wynoszącego 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. Skoro bowiem skarga złożona została w dniu 21 marca 2008 r., to w dniu tym nie upłynął jeszcze wskazany wyżej termin 60 dni od dnia wezwania Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Należy przy tym podkreślić, iż dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy nie jest uwarunkowana uprzednim udzieleniem odpowiedzi przez tę radę na wezwanie do usunięcia naruszenia, lecz jedynie od złożenia takiego wezwania, co w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione. Stosowanie powołanego art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej przez skład siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Spełnienia pozostałych kryteriów dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. należy upatrywać w charakterze prawnym tej uchwały i sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżącej spółki. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów kpa, wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Mianowicie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. O ile jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, skutkiem czego nie może być podstawą m.in. rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego, to jednak jego charakter, jako aktu mającego określać jedynie cele polityki przestrzennej gminy, nie jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełni zachowany. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można jednak z góry przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia przejść do oceny tego czy interes prawny skarżącej spółki został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można bowiem upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Mając powyższe na uwadze – tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku orzekał w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego – stwierdzić należy, że uchybienie wymaganiom w zakresie procedury rozpatrywania uwag, czy procedowanie na sesji rady Miasta zakończonej przyjęciem studium (wprowadzenie kilku autopoprawek przez przedstawicieli Prezydenta w trakcie obrad Rady, grupowe głosowanie o sposobie rozpatrzenia uwag) mogą stanowić wyłącznie naruszenie typowych przepisów procesowych, a więc nie może to stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej spółki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 789/08). Odnosząc się do podniesionej w skardze wadliwości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polegającej na określeniu wskaźników intensywności zabudowy i wysokości w sposób orientacyjny i uśredniony to przyjąć należy, że nie stanowi to naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego o naruszeniu interesu prawnego skarżącej spółki, skoro ustalenia te nie wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania praw przysługujących spółce do nieruchomości objętych tymi ustaleniami. Ponadto nie można mówić również o takim naruszeniu – wbrew twierdzeniom spółki - że w studium przyjęto odmienne rozwiązania do obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr (...)Rady Gminy W., skoro skarżąca spółka przystąpiła do zgodnych z prawem działań inwestycyjnych na podstawie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dopatrzył się z urzędu ani skarżący nie wskazali konkretnych norm prawa materialnego, które naruszono by przyjmując zaskarżoną uchwałę (skarżąca wskazywała wyłącznie normy o charakterze typowo procesowym). Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.