III SA/Po 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. przy udziale sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek Decyzją z dnia 27 lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ I instancji, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 25 sierpnia 2006r., nr [...] dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W decyzji tej Starosta ustalił warunki wyłączenia gruntów rolnych w P., działka [...] o powierzchni 0,0904ha z produkcji rolniczej oraz nałożył na K.J. obowiązek uiszczenia jednorazowej należności i opłat rocznych płatnych przez 10 lat na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (dalej FOGR). Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała ustalona przez organ wartość rynkową gruntu wyłączonego z produkcji. SKO decyzją z dnia 26 października 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję organu odwoławczego zaskarżono do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 marca 2007r., sygn. III SA/Po 1086/06 uchylił decyzję SKO, lecz tylko w części utrzymującej w mocy punkt II podpunkt 2 i 3 decyzji Starosty z dnia 25 sierpnia 2006r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 sierpnia 2006r., nr [...] w punkcie II podpunkt 2 i 3. Pozostałe punkty zaskarżonej decyzji stały się prawomocne i wymagalne. W związku z rozstrzygnięciem Sądu administracyjnego Starosta wydał decyzję z dnia 1 września 2007r., nr [...], w której zwolnił stronę z obowiązku uiszczania jednorazowej należności. W trakcie postępowania administracyjnego organ zastosował się do wytycznych Sądu odnośnie ustalenia wartości rynkowej gruntu na dzień jego faktycznego wyłączenia. W oparciu o przepis art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), którym to ustawodawca zezwala na pomniejszenie należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, zwolniono stronę z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności. Od tego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie, a SKO decyzją z dnia 7 września 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja nie została zaskarżona do Sądu. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2007r. K.J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 25 sierpnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008r. wszczęło postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia 27 lutego 2008r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uznało, że w niniejszej sprawie nie zostają spełnione przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa i utrzymało w mocy poprzednią decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ administracji wskazał, iż art. 156 § 1 pkt 2 i 7 mówi o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. SKO uznało, że Starosta wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jej zgodność z prawem była już badana przez Sąd administracyjny. Podnoszone zaś w uzasadnieniu wniosku przez stronę – wywodzi organ – zarzuty dotyczące terminu przekazania dokumentacji do Marszałka czy też sprawa odsetek nie może stanowić argumentu skutkującego stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, gdyż okoliczności te zaistniały już po wydaniu decyzji przez Starostę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K.J. reprezentowana przez pełnomocnika P.J.. Pełnomocnik podnosi, iż skarżąca chciała uiścić należność, więc zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego w Poznaniu o wyliczenie kwoty i wskazanie konta. W efekcie tego ustalono, że dokonanie wpłaty jest niemożliwe, gdyż konto na które ma być dokonana wpłata nie istnieje. W ocenie pełnomocnika oznacza to, iż decyzja była niewykonalna. Dysponentem FOGR jest Urząd Marszałkowski, który nadzoruje realizację zobowiązań na podstawie decyzji Starosty. Pełnomocnik skarżącej w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO powołało się na swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo podnosząc, że w skardze skarżąca zarzuca nierzetelne prowadzenie sprawy i w oparciu tylko o ten zarzut żąda stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium jest to niewystarczająca podstawa do takiego żądania i w związku z powyższym wnosi o oddalenie skargi. N rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, ponadto złożył do akt odpis pisma o zawiadomieniu Prokuratury o popełnieniu przestępstwa oraz pismo Prokuratury zawiadamiające o wszczęciu śledztwa w związku ze złożonym zawiadomieniem. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w dniu 25 sierpnia 2006r. decyzja Starosty nie zawierała przesłanek nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Już na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja administracyjna, której legalność oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzorczy bada czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą mieszczącą się w katalogu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, iż nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 25 sierpnia 2006r. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepublik.). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, spór dotyczy tego, czy Starosta wydając wspomnianą wyżej decyzję dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako mieszczące się w katalogu, o którym mowa w treści art. 156 § 1 Kpa. Należy pamiętać, iż sprawa toczy się już nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzoru (trybie nadzwyczajnym). W złożonym wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 – rażące naruszenie prawa (k. 27 akt administracyjnych). Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa uznaje się w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Zaznaczyć jedynie należy, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy w szczególności uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 Kpa - w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 207 § 2 pkt 2 Kpa), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia ( NSA z dnia 8 czerwca 1983r., I SA 355/83, GP z 1984 r. nr 5). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia, wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można wówczas określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została wydana. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze, iż decyzja Starosty "była niewykonalna na dzień swojej wymagalności", a więc jest to zarzut nieważności uregulowany w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia: Niewykonalność decyzji może być faktyczna jak i prawna, w pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji – na co powołuje się pełnomocnik skarżącej, w drugim zaistnieją pewne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, decyzja Starosty z 25 sierpnia 2006r., co jest bezsporne i zostało przyznane przez pełnomocnika, była wykonalna w dacie jej wydania. Wskazuje na to treść powołanego powyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2007r., a także wypowiedź pełnomocnika na rozprawie przed Sądem w dniu 18 listopada 2008r., "że w dniu 25 sierpnia 2006r. decyzja Starosty nie zawierała przesłanek nieważności", a więc m.in. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Celem wyjaśnienia należy dodać, że Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a z tego wynika dalsza konsekwencja, iż Sąd rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. III SA 4731/97, Lex Omega nr 37180), co czyni zarzuty pełnomocnika, co do trudności w wykonaniu decyzji poprzez wpłatę należności na konto, rok po wydaniu decyzji, także z tego powodu niezasadnymi. Z kolei, już na koniec, odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanego powyżej przepisu: "niewykonalność ma charakter trwały" (art. 156 § 1 pkt 5 in fine), należy uznać, iż nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej, jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy o charakterze ekonomicznym, finansowym, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (zob. wyroki: NSA z 20 grudnia 1984r., sygn. I SA 804/84 ONSA 1984/2/123; 12 lutego 1985r., sygn. SA/Kr 1260/04, GAP 1987/8/45; III SA 1146/85, ONSA 1986/1/12). W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Z tych też względów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.). /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/T.M. Geremek