II GSK 641/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1899/07 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 3) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. Ł. kwotę 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 30 czerwca 2007 r. P. Ł. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Po sprawdzeniu testu Komisja Egzaminacyjna, uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdziła, iż skarżący uzyskał z egzaminu 189 punktów, co jest równoznaczne z wynikiem negatywnym, gdyż zgodnie z art. 71 j § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), aby zdać egzamin należało uzyskać minimum 190 punktów. W odwołaniu od powyższej uchwały P. Ł. zgłosił zastrzeżenia do dwóch pytań testowych, tj. do pytania numer 221 oraz pytania numer 24, które - w ocenie skarżącego - nie spełniały kryteriów prawem wymaganych, w szczególności nie były jasne, precyzyjne, jednoznaczne. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, iż test egzaminacyjny, w oparciu o który przeprowadzony był egzamin konkursowy, odpowiadał kryteriom, zawartym w art. 71 j § 1 oraz 71 b § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego sformułowania treści wskazanych przez skarżącego pytań uznano, że jeśli chodzi o pytanie numer 24 prawidłowa odpowiedź z klucza wynikała wprost z przepisów prawa tj. z art. 266 w zw. z art. 254 Kodeksu cywilnego. Nieuzasadnione było zatem powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 2701 kc, gdyż jest on wyjątkiem od ogólnych zasad, a z treści pytania nie wynikało, że chodzi o taki właśnie wyjątek. Odnosząc się do pytania numer 221 Minister Sprawiedliwości wskazał, iż prawidłowa odpowiedź na to pytanie wynika z treści art. 220 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Nieuzasadniony jest jednocześnie zarzut, iż nie istnieje organ o nazwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a tym samym pytanie nr 221 jest niejasne i nieprecyzyjne. Oddalając skargę P. Ł. WSA w W. wskazał, iż sąd administracyjny orzekający w przedmiocie skarg na decyzje Ministra Sprawiedliwości wydawane w sprawach z zakresu ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na poszczególne rodzaje aplikacji prawniczych jest uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym oraz procesowym. W ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia sąd bada czy organ, w świetle wymogów stawianych przez przepisy kpa, należycie odniósł się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w odwołaniu przez stronę skarżącą w zakresie ustaleń co do poprawności odpowiedzi na poszczególne pytania testowe. Zadaniem Sądu jest więc zbadanie, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc czy dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a zakwestionowanego przez skarżącego wyniku egzaminu oraz sprawdzenie, czy to powtórne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru pozornego, skrótowego, pobieżnego, czy nie zawiera sprzeczności albo oczywistych błędów, gdy idzie o ocenę zgromadzonych dowodów. Sąd I instancji stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, lub prawa materialnego, gdyż - jak wynika z uzasadnienia decyzji - organ wnikliwie przeanalizował całość dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem zaś wyprowadzony przez ten organ wniosek, że w sprawie nie wystąpiły uchybienia, które zaważyły na indywidualnym wyniku konkursu, jest prawidłowy. Nie można podzielić jednocześnie zarzutów skarżącego, że pytania o numerze 24 i 221 zbudowane zostały w sposób nieprecyzyjny, co miało wpływ na udzielenie przez skarżącego błędnej odpowiedzi. Argumentacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu w tym zakresie wyczerpująca i spójna oraz nie była obarczona błędami logicznymi. Podkreślono, że podstawowym założeniem testu egzaminacyjnego jest to, iż tylko jedna odpowiedź może być poprawna. W konsekwencji kandydat musi mieć zawsze świadomość, że przy dokonywaniu wyboru jednej prawidłowej odpowiedzi nie może czynić dodatkowych założeń. Z argumentacji skarżącego przedstawionej w skardze wynikało jednakże, iż takie dodatkowe ustalenia poczynił w przypadku pytania o numerze 24, co doprowadziło do zaznaczenia odpowiedzi właściwej, ale z punktu widzenia konstrukcji tzw. użytkowania timesharingowego. W ocenie WSA w W. w świetle treści pytania Nr 24, taki sposób rozumowania skarżącego był nieuprawniony. Zakwestionowane pytanie jednoznacznie bowiem precyzowało, iż dotyczy nie jakiegokolwiek przypadku użytkowania przez osoby fizyczne, ale użytkowania lokalu, będącego ograniczonym prawem rzeczowym. Chodziło zatem o zasadę, którą wyraża art. 266 k.c, a nie o wyjątek, jakim jest użytkowanie timesharingowe, uregulowane w art. 2701 k.c., co zresztą słusznie podkreślił organ. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zgłoszonych pod adresem pytania numer 221, Sąd I instancji wskazał, iż ewentualne sformułowanie pytania w sposób tożsamy z brzmieniem art. 220 Traktatu wspólnotowego byłoby mylące, gdyż albo wskazywałoby organ który nie istnieje albo też nie pozwalałoby osiągnąć pewności o jaki organ chodzi. Z tego względu Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, zaś jej uzasadnienie spełniało - zdaniem Sądu - wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Wyrok WSA w W. z dnia 29 stycznia 2008 r. został zaskarżony przez P. Ł. w całości. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i merytoryczne rozpoznanie przez NSA skargi, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wydanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię, tj. art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Jako uzasadnienie stawianych zarzutów strona skarżąca ponownie wskazała na nieprawidłowość sformułowania kwestionowanych pytań testu egzaminacyjnego nr 24 i 221 zarzucając wyrokowi Sądu I instancji skrótowość w odniesieniu się do kwestii merytorycznych oraz powielenie w tym zakresie stanowiska organu administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona przez P. Ł. skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, iż na etapie postępowania kasacyjnego obowiązuje zasada, zgodnie z którą zakres rozpoznania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wyrażający tę zasadę art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż NSA rozpoznaje sprawę co do zasady w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania (skutkujące jego nieważnością), enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a., które - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie występują. P. Ł. w skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), w postaci błędnej wykładni treści art. 71 j § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawa o notariacie, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego (w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej powoduje co do zasady konieczność rozpoznania przez NSA w pierwszym rzędzie zarzutów natury procesowej. Jednak w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, iż postawiony zarzut naruszenia prawa procesowego zasadza się na wskazaniu, iż WSA w W. oddalił skargę, zamiast podzielić argumenty podniesione przez skarżącego (skierowane pod adresem konstrukcji pytań 24 i 221 testu na aplikację) i uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości. Tak sformułowany zarzut powoduje, iż w sprawie niniejszej na pierwszy plan został wysunięty przez kasatora zarzut naruszenia prawa materialnego i to on ma w ocenie NSA decydujące znaczenie z punktu widzenia jurysdykcyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Ze skargi kasacyjnej można wywieść, iż taki pożądany kierunek kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku dostrzega sam kasator, który wniósł o zastosowanie w sprawie przez NSA konstrukcji, o której mowa w art. 188 p.p.s.a., a która zakłada brak istotnych naruszeń przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie nie sposób jest wykazać naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Trudno bowiem za taki zarzut uznać - o czym była już mowa - zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez oddalenie skargi gdy była ona merytorycznie zasadna. Nie zachodzą również przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji możliwe jest rozpoznanie niniejszej sprawy pod kątem zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a w razie uznania tych zarzutów za zasadne, skorzystanie z możliwości uchylenia wyroku oraz rozpoznania przez NSA skargi P. Ł.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie w kontekście kwestionowanych w sprawie pytań nr 24 i 221 zauważyć wypada, iż we wskazanym przez kasatora art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie ustawodawca ustanowił szereg wymagań, którym powinny odpowiadać pytania, znajdujące się w zestawach egzaminacyjnych na aplikację notarialną. W szczególności pytania te (oraz podane w nich trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa) powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. Sposób formułowania pytań testowych nie może także wprowadzać w błąd uczestników konkursu, zaś sposób ich redagowania powinien być tak samo precyzyjny, jak precyzja, której wymaga się od kandydatów na aplikantów. Jedynie pytania spełniające powyższe wymogi gwarantują, iż test na aplikację będzie stanowił uczciwą weryfikację osób biorących udział w egzaminie na aplikacje notarialną. Oceniając w tym kontekście wskazane przez stronę skarżącą pytania testowe nr 24 i 221 nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż zostały one sformułowane w sposób precyzyjny i odpowiadający wskazanym powyżej wymogom, zaś argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu decyzji jest w wyczerpująca i spójna. Odnosząc się bowiem do pytania Nr 221, dotyczącego składu osobowego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdy instytucja ta zmieniła nazwę, wskazanie jej w pytaniu jako "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej" nie spełniało wymogów precyzji językowej, na którą tak silny nacisk - w stosunku do kandydatów na aplikantów notarialnych - kładzie komisja egzaminacyjna. Podkreślić wypada, iż użycie w pytaniu nazwy "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej" mogło niektórych kandydatów wprowadzić w błąd co do samej instytucji, o której skład osobowy zadano pytanie. Prawidłowa nazwa Trybunału, która mogła zostać podana w teście to albo przyjęta zwyczajowo nazwa - Europejski Trybunał Sprawiedliwości, albo jego nazwa oficjalna - Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Z drugiej strony nie sposób uznać, aby zaistniałe uchybienie mogło w każdej sytuacji faktycznej stanowić okoliczność dyskwalifikującą pytanie Nr 221 w świetle wymogów z art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Odmiennie traktować bowiem należałoby sytuację, gdy kandydat odmówiłby udzielenia odpowiedzi wskazując, iż brak jest instytucji, której składu osobowego dotyczyło zadane pytanie, a inaczej przypadek - który wystąpił w niniejszej sprawie - gdy kandydat, pomimo wadliwego pytania Nr 221 testu, zorientował się o jaką instytucję unijną chodzi i zaznaczył jedną z możliwych odpowiedzi. Obowiązkiem Sądu jest zatem dokonanie zindywidualizowanej oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym omówiona wadliwa redakcja pytania Nr 221 testu miała realny wpływ na jego wynik, a przede wszystkim czy istotnie determinowała decyzję danego kandydata co do zaznaczenia odpowiedzi na zadane pytanie. W tym kontekście opisane zachowanie strony skarżącej NSA ocenia jako niekonsekwentne. Pozwala ono jednocześnie uznać, iż w tej konkretnej sprawie wskazane uchybienie redakcyjne pytania Nr 221 testu nie miało istotnego znaczenia dla możności zorientowania się przez kandydata co jest przedmiotem pytania. Z kolei jako uzasadniony NSA ocenił zarzut zgłoszony przez kasatora pod adresem sposobu redakcji pytania testowego Nr 24. Brzmiało ono: "użytkowanie lokalu, będące ograniczonym prawem rzeczowym, ustanowione na rzecz jednego z małżonków z chwilą śmierci: a) wygasa, b) przechodzi na współmałżonka, c) podlega dziedziczeniu na zasadach ogólnych". Zdaniem NSA tak sformułowane pytanie nie spełnia wymogów określonych w art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie, gdyż udzielenie na nie odpowiedzi w każdym wypadku wymagało dokonania przez kandydata odpowiednich założeń, co z istoty formy testu zamkniętego, jednokrotnego wyboru, uznać wypada za niedopuszczalne. Nie spełnia w szczególności wymogu jasności i precyzji pytanie egzaminacyjne Nr 24, którego hipoteza została skonstruowana poprzez zaczerpnięcie jej z kilku przepisów, regulujących w sposób odmienny różne sytuacje faktyczne związane z daną instytucją. Prowadziło to, jak wspomniano, do konieczności uczynienia stosownych założeń przez uczestnika postępowania konkursowego, bez względu na to którą z odpowiedzi chciałby zaznaczyć jako prawidłową. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 266 w zw. z art. 254 kodeksu cywilnego - na które powołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 września 2007 r. Minister Sprawiedliwości - użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej jest niezbywalne i wygasa najpóźniej z jej śmiercią, o tyle zgodnie z art. 2701§ 1 i § 2 k.c. użytkowanie polegające na korzystaniu z budynku lub pomieszczenia mieszkalnego w oznaczonym czasie w każdym roku (tzw. timesharing) podlega dziedziczeniu i wygasa najpóźniej z upływem pięćdziesięciu lat od jego ustanowienia. Warto również zaznaczyć, iż stosownie do ogólnych przepisów art. 254 i 255 k.c. prawo użytkowania jest niezbywalne i wygasa wskutek niewykonywania go przez lat dziesięć. Wskazanie zatem w pytaniu Nr 24, iż chodzi o prawo użytkowania lokalu przez osoby fizyczne, bez jednoczesnego zaznaczenia, czy jest to lokal mieszkalny, czy też użytkowy (inny), nie tylko, że uniemożliwiało udzielenie przez kandydatów odpowiedzi bez uprzedniego dokonania przez nich założenia co do charakteru lokalu, ale w sposób bezpośredni sugerowało (wbrew temu co twierdzi Minister Sprawiedliwości oraz WSA w W.) kandydatom, iż chodzi o instytucję timesharingu, a nie o inną formę użytkowania. Wprowadzenie do treści pytania Nr 24 pojęcia małżonków powoduje jednocześnie, iż nie sposób uznać za prawidłową argumentację przedstawioną przez Ministra Sprawiedliwości i WSA w W., zgodnie z którą odpowiedź na to pytanie wynikała wprost z treści art. 266 w zw. z art. 254 k.c. Zdaniem NSA okoliczność ta dyskwalifikuje pytanie Nr 24 w świetle wymogów określonych w art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Reasumując, uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zakresie wadliwego sposobu skonstruowania pytania Nr 24 testu na aplikację notarialną, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżone orzeczenie WSA w W. i rozpoznał skargę P. Ł.. W wyniku dostrzeżonych, a opisanych powyżej, uchybień konstrukcyjnych pytania Nr 24 zawartego w teście na aplikację notarialną, prowadzących do naruszenia przez organ art. 71 j § 1 ustawy - Prawo o notariacie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił w punkcie drugim wyroku zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r., Nr [...]. O kosztach postępowania (jak w punkcie trzecim wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).