II SA/Gl 602/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi E. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie w zakresie zapisu Rozdziału [...] § [...] ust. [...] oraz co do terenu objętego symbolem [...]. Na podstawie uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości K. [...]. Wnioskiem z dnia [...]r. M. S. wystąpił o zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] pod zabudowę zagrodową, zaś działki nr [...] - pod zabudowę rekreacyjną. Wniosek ten przyjęto do dalszych prac planistycznych. Następnie po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu powyższego planu, pismem z dnia [...]r. M. S. zwrócił się o przekwalifikowanie działki nr [...] na teren budowlany, przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną lub rekreacyjną, poszerzenie linii zabudowy działek nr [...] i [...], bądź przeznaczenie reszty działek pod zabudowę rekreacyjnego lub jednorodzinną, likwidację drogi przebiegającej wzdłuż działek nr [...] i jej przeznaczenie pod zabudowę budowlano - usługową. W związku z tym uwzględniono uwagę poprzez zmianę lokalizacji drogi po granicy działek nr [...] i [...] - w równej części na każdej z tych działek, zaś w pozostałym zakresie uwag nie uwzględniono, gdyż działka [...] stanowi częściowo grunt leśny, zaś pozostały teren stanowi dolinę rzeczną i strefę zagrożenia zalewowego. Wreszcie, zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. [...] - po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Jako podstawę prawą aktu powołano przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy K. w dniu [...]r. E. S. i M. S. wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając że powyższą uchwałą ich działki nr [...] i [...] zostały oznaczone symbolem "[...]" z przeznaczeniem jako tereny zieleni wzdłuż cieków wodnych tworzących ciągi ekologiczne, podczas gdy działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nr [...], poprzedzonej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, zaś działka nr [...] zapewnia bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Stąd też nie tylko nie uwzględniono zgłoszonych przez nich wniosków i uwag do projektu planu, lecz także nie uwzględniono powyższych decyzji i stanu faktycznego w terenie, który zaistniał przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu i co więcej, zapis planu nie dopuszcza nawet możliwości modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, a wreszcie, sąsiednia działka nr [...] została w całości przeznaczona pod zabudowę aż do koryta rzeki. W odpowiedzi Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...]r. odrzuciła powyższe wezwanie, bowiem działka nr [...] oraz inne, zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym do powyższego planu, znajdują się w strefie zagrożenia zalewowego, zaś wniosek o przekwalifikowanie działki leśnej złożono po wydaniu przez Marszałka Województwa [...] zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Wobec nieuwzględnienia wezwania, pismem z dnia [...]r., które nadano do organu w dniu [...]r. E. S. i M. S. wnieśli skargę na powyższą uchwałę, błędnie zatytułowaną wnioskiem, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia procedury sporządzenia planu, określonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz przepisami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ). W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, akcentując że w decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], stwierdzono iż nie jest to teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi, zaś zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dokonali w dniu [...]r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, zauważając że skarżący nie wskazali uchybień procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego, które jednak nie miały miejsca, zaś decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...], została wydana przed uzyskaniem opracowania ekofizjograficznego, z którego wynika że działki skarżących są narażone na powodzie, stąd nie powinno się na tych terenach lokalizować zabudowy kubaturowej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy K. zarzucił dodatkowo, iż skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, aczkolwiek są właścicielami działek nr [...] i [...]. Uzupełniając odpowiedź na skargę w kolejnym piśmie powołując się na stanowisko autora projektu planu, wyjaśniono, że z uwagi na brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów zalewowych, należało wyłączyć spod zabudowy całą działkę nr [...] i sąsiednią działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone m.in. uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż skarżący są współwłaścicielami m.in. działek nr [...] i [...], położonych na terenie Gminy K., objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z racji przysługującego im prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, nie może być kwestionowana ich legitymacja do wniesienia skargi, jako że ustalenia tegoż aktu kształtują sposób wykonywania przez nich prawa własności. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje bowiem w planie miejscowym ( art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stąd też wbrew stanowisku Gminy, prezentowanemu w toku rozprawy sądowej, skarżący są podmiotem uprawnionym do kwestionowania zapisów planu miejscowego. Zdaniem sądu administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego ( samodzielności planistycznej ) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie. Uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej ( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 2, wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, str. 43 ). Zakres planu miejscowego reguluje przepis art. 15 cyt. ustawy. I tak, w planie miejscowym określa się m.in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemi ( art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy ). Sporządzone na użytek postępowania planistycznego opracowanie dotyczące warunków ekofizjograficznych Gminy K., zaleca wyłączyć z zabudowy dna dolin rzecznych oraz nie lokalizować zabudowy kubaturowej w zasięgu zalewów powodziowych i podtopień, za które należy też przyjąć dna dolin ( str. 82 sporządzonego w maju 2004 r. opracowania Przedsiębiorstwa Usługowego "[...]" w D.). Jednakże wbrew stanowisku Gminy, działka skarżących nr [...] i część działki nr [...] do niej przylegającej, nie zostały objęte liniami terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, które na rysunku planu oznaczono ukośnymi pasami. Co więcej, nieruchomości te przylegają z obu stron do terenów o symbolach [...] i [...]. Oznacza to, że wyznaczenie terenu, objętego jednostką strukturalną [...] ( tereny zieleni wokół dolin rzecznych), nastąpiło w sposób całkowicie dowolny i bez uwzględnienia faktu, że na części działki nr [...] ) od strony działki nr [...]), skarżący legalnie zrealizowali jeszcze przed podjęciem kwestionowanej uchwały budynek mieszkaniowy jednorodzinny, który zgodnie z zapisem planu, nie może być nawet modernizowany, gdyż nie stanowi zabudowy siedliskowej ( § 12 ust. 3 planu ). Aczkolwiek skarżącym przysługują w takiej sytuacji roszczenia z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, to jednak nie do odparcia jest zarzut skargi co do dowolności działania Gminy, skoro tereny położonej bliżej rzeki i oznaczone na rysunku planu jako zalewowe, przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, zapewne kierując się istnieniem już zrealizowanej zabudowy, podczas gdy budynek skarżących zrealizowany na działce nr [...], w ogóle nie został naniesiony na sporządzoną mapę planu, jako że przyjęcie inwentaryzacji powykonawczej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nastąpiło w dniu [...]r. Jednak już na etapie wniosków i uwag do projektu planu skarżący powoływali się na fakt udzielenia im pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...], a wniosek przyjęto do dalszych prac planistycznych, aczkolwiek następnie nie został uwzględniony wskutek błędnego przyjęcia, że teren ten w całości stanowi strefę zagrożenia zalewowego. Tymczasem możliwość korekty projektu planu dopuszczalna jest w świetle art. 17 pkt 13 powołanej ustawy. Taki stan rzeczy pozostaje też w kolizji z treścią art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy. Nadto, działając z urzędu zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zastawiony akt nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy. I tak, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem ( pkt 8 ). Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ), określenie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości polega w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określeniu kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem w świetle zapisu § 5 ust. 3 Rozdziału II kwestionowanej uchwały, w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z istniejącym zagospodarowaniem terenu, w tym zagospodarowaniem działek sąsiednich, dopuszcza się odstępstwo od parametrów działek określonych w Rozdziale III, pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami przepisów odrębnych. Taki zapis oznacza, że w akcie prawa miejscowego zawarto swoistą subdelegację dla organu wykonawczego, umożliwiającą odstępstwo od określonych dla niektórych terenów minimalnych szerokości frontów działek, bądź ich powierzchni na etapie wydania decyzji zatwierdzających podział i scalanie nieruchomości, co nie ma umocowania w ustawie. Szczegółowe zasady i warunki podziału i scalania nieruchomości, w szczególności określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, winien zawierać akt prawa miejscowego w świetle jednoznacznej regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy. Powyższe naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z mocy art. 28 ust. 1 ustawy powoduje zaś nieważność uchwały Rady Gminy K. w powyższym zakresie. Zasada działania sądu administracyjnego z urzędu, wyrażona w art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obliguje bowiem skład orzekający do badania zgodności z prawem całego aktu, o ile skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, wymieniony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 ( OTK-A 2003/8/84 ), w uzasadnieniu którego wskazano na obowiązek sądu kontroli legalności uchwały w jej całokształcie. Aczkolwiek w niniejszej sprawie skarżący wnieśli o "uchylenie" uchwały Rady Gminy K. nie precyzując zakresu zaskarżenia, to jednak z uzasadnienia i zarzutów skargi wynika jednoznacznie, iż skarżący kwestionują zapisy dla jednostki strukturalnej "[...]" - z przeznaczeniem jako tereny zieleni wzdłuż cieków wodnych tworzących ciągi ekologiczne. Oznacza to, że w istocie skarżący kwestionowali plan miejscowy jedynie w tym zakresie. Uwzględniając zatem skargę sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. w części, dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "[...]" oraz działając z urzędu - w zakresie postanowień planu zawartych w Rozdziale 2 § 5 ust. 3 uchwały. Orzeczenie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w powyższej części oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego weszła już w życie, brak było podstaw do orzeczenia jej niewykonalności w tym zakresie w trybie art. 152 cyt. ustawy. Oznacza to, że dopiero prawomocny wyrok podlegać będzie wykonaniu. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący nie złożyli wniosku o ich zasądzenie, a zatem ich roszczenie w tym względzie wygasło po myśli art. 210 § 1 tej ustawy.