II SA/Ke 674/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] K. K. II składającej się z wieży strunobetonowej o wysokości 30m, zespołu anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 42424,21W oraz urządzeń techniczno-budowlanych i zjazdu z drogi publicznej na części działki nr 86 przy ul. D. w K. . W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z wnioskiem o ustalenie lokalizacji w/w inwestycji wystąpiła A. Sp. z o.o. w W. Dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z tym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Kolegium ustaliło, że teren inwestycji położony jest w strefie ochronnej określonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - rozporządzeniem nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki. Z powyższej regulacji wynika, że część działki o nr ew. 86 znajduje się w strefie ochrony pośredniej na obszarze o powierzchni 634,6ha, której granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie oznaczonym symbolem "Z,WZ – teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna". W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt 1 – 11 rozporządzenia. Zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2 oznacza, że budowa na tym obszarze stacji bazowej telefonii komórkowej pozostawałaby w sprzeczności z powołanym zakazem. Projektowane zamierzenie w świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest budowlą, zatem jej realizacja spowoduje wykorzystanie gruntu dla celów innych niż dotychczasowe tj. urządzenia zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjną. Nie budzi wątpliwości, że również budowa zjazdu z drogi publicznej spowoduje inne wykorzystanie gruntu. Powołując brzmienie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W konkretnej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, w związku z tym Prezydent Miasta zasadnie odmówił Inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.Sp. z o.o. w W. domagając się ich uchylenia. Zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 56 ustawy o planowaniu przestrzennym, art. 73 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 51 pkt 1, art. 52 ust. 1 ustawy Prawo wodne, § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. - Spółki z o.o. w W. Podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez organ II instancji, Sąd stwierdził, że zakres analizy, jaką przeprowadza organ w postępowaniu, związanej z wydaniem decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmuje zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz stan prawny i faktyczny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisami odrębnymi w rozumieniu podanego przepisu jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), skoro zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne, warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika, iż przepisami odrębnymi, w oparciu o które organ ma obowiązek dokonać analizy w zakresie określonym w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy (warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy), są również przepisy rozporządzenia nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Podstawę prawną do ustanowienia strefy ochronnej stanowi art. 58 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, który umożliwia dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze aktu prawa miejscowego ustanowienie strefy ochronnej ze wskazaniem zakazów, nakazów, ograniczeń oraz obszarów, na których obowiązują stosownie do przepisów art. 52-57. Za nietrafny uznał Sąd zarzut skargi w kwestii niezgodności rozporządzenia w części odnoszącej się do zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 z przepisami ustawy - Prawo wodne. Podkreślił, że art. 54 ust. 1 tej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zakazów lub ograniczeń na terenach ochrony pośredniej, lecz wymienia w szczególności te roboty oraz inne czynności, które mogą być zabronione ze względu na powodowanie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Za uzasadniony uznał też pogląd, że skoro ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "Z, WZ" w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2005 r. przewidują podstawową funkcję "teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna", to realizacja na tym terenie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. Stanowiący przepisy odrębne zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe, wyklucza możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła czy też nie wywoła, niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych. Wobec stwierdzonej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, zaistniała - zdaniem Sądu- stosownie do art. 56 ustawy, podstawa do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. - Sp. z o.o. w W. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji nieprawidłowej wykładni: - art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z przepisami dotyczącymi ochrony wód, podczas gdy brak dowodu potwierdzającego powyższą tezę; - art. 51 pkt 1, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez uznanie, że niemożliwa jest lokalizacja stacji bazowej, podczas gdy brak dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu; - art. 58 ust. 1 ustawy - Prawo wodne poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów, niż wynikający z przepisów art. 54 ust. 1 - Prawo wodne; -błędną wykładnię § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon, poprzez uznanie, że niemożliwa jest lokalizacja stacji bazowej, podczas gdy brak dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu. Powołując się na powyższą podstawę strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odmawiając ustalenia warunków inwestycji celu publicznego, organy powołały się na to, iż przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon - wprowadzono zakaz wykorzystywania gruntów leżących w tej strefie na cele inne niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do tego rozporządzenia. Prawną podstawą do wydania tego aktu prawnego był przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przewidujący, że strefę ochronną ujęcia wody ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 ustawy. Sąd podkreślił, że zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazują przepisy art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Wynika z nich, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów bądź ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochrony ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów byłoby możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może bowiem mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54. W związku z powyższym NSA stanął na stanowisku, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż "zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe, wyklucza możliwość realizacji inwestycji bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła, czy też nie wywoła, niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych". Sąd ten rozpoznając sprawę winien był rozważyć i ocenić, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie generalny zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, bez względu na to czy wywoła on skutki o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 prawa wodnego, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych. Sądy podlegają bowiem tylko ustawom i mogą kontrolować zgodność aktów podstawowych z obowiązującym powszechnie systemem prawa, odmawiając zastosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawami. Prawo do badania przez sądy konstytucyjności aktu podstawowego w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05). Sąd zaznaczył, że oceniając tę zgodność WSA powinien był też zwrócić uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia. Wprowadzone omawianym zarządzeniem zakazy i ograniczenia winny być bowiem wykładane w świetle przepisu art. 54 prawa wodnego. Reasumując Sąd stwierdził, że brak wyjaśnienia tych kwestii, w szczególności zgodności zakazu wprowadzonego przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 w/w rozporządzenia z przepisami ustawy, czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 58 i 54 ustawy - Prawo wodne i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm./ zwanej dalej ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przekazującym mu do ponownego rozpoznania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji wyrażone w orzeczeniu z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II OSK 1404/07. Skarga dotyczy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący dochodził ustalenia lokalizacji inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości nie objętej planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydaje się po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że teren inwestycji położony jest w strefie ochronnej ujęcia wody, ustanowionej na podstawie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005 r. Powyższy akt prawa miejscowego w § 4 ust. 1 pkt 11 ustanawia zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2. Powołując się na powyższy zakaz organy uznały, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje inne wykorzystanie gruntów niż dotychczasowe i dlatego pozostaje w sprzeczności z powołanym zakazem. Mając na względzie przedmiotowe ograniczenie sposobu wykorzystania terenu planowanej inwestycji, odmówiono skarżącemu ustalenia przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zauważyć, iż jedynym powodem, dla którego odmówiono skarżącemu lokalizacji inwestycji, którą chce przeprowadzić jest zakaz ustanowiony przepisem prawa miejscowego, wydanego z mocy delegacji ustawowej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Przed zastosowaniem w sprawie przepisów powyższego aktu prawnego, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną w w/w wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy rozważyć i ocenić, czy przepisy te są zgodne z przepisami ustawowymi tj. z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego jak i doktrynie nie ma rozbieżności co do tego, że każdy sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy aktów rangi niższej niż ustawa są zgodne z przepisami ustaw i konstytucji. Takie uprawnienie sądu wynika z art. 178 Konstytucji RP z 1997 r., który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Powyższe stanowisko zostało m.in. zaprezentowane w wyroku z dnia 16 stycznia 2006r. I OPS 4/05 wydanym w składzie 7 sędziów NSA, natomiast stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. U. 2/97 (OTK z 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi pod ustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239 poz. 2019 ze zm.) dalej zwana ustawą, w rozdziale 2 przewiduje możliwość ustanawiania, w drodze aktów prawa miejscowego, stref ochronnych i obszarów chronionych. Ustanawia się je w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 ustawy). W strefach tych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. W szczególności można zabronić lub ograniczyć wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy). Przepis art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Z przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, iż w strefie ochronnej nie obowiązuje ustawowy zakaz wszelkiej działalności, a jedynie takiej, która może spowodować obniżenie jakości ujmowanej wody lub zmniejszenie wydajności ujęcia. Ustawa nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które mogą obowiązywać na terenie strefy ochronnej, dlatego dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Jednak zakazy te nie mogą być dowolne, lecz muszą one być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione - to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu nie spełniającego powyższego wymagania, należy uznać za niezgodne z ustawą prawo wodne. Rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nr 5/2005 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon w § 4 ust. 2 pkt 11 wprowadziło zakaz wykorzystywania gruntów leżących w tej strefie na cele inne niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do tego rozporządzenia. Wprowadziło ono generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochrony ujęcia wody, który w praktyce oznacza zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Oceniając powyższy zakaz w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wodnego należy uznać, iż wprowadzono go w oderwaniu od celu, jakiemu służy prawo wodne. Art. 54 ust. 1 ustawy nie zezwala bowiem na wprowadzenie zakazu wykonywania wszelkich robót, jak to uczynił w omawianym rozporządzeniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, lecz jedynie tych robót, które mogą spowodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Z powyższego względu, zakaz ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nr 5/2005 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon jest niezgodny z art. 58 i 54 ustawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, odmówił w omawianej sprawie, zastosowania przepisu § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nr 5/2005 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon. Ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis prawa miejscowego jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem normy ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis prawa miejscowego, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (zob. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r. I OPS 4/05). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego w oparciu o art. 200 ppsa. Rozpatrując ponownie sprawę organy jeszcze raz dokonają analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych z uwzględnieniem, że w sprawie nie znajdzie zastosowania zakaz wynikający z § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nr 5/2005 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon. W miejsce powyższego organ dokona oceny, czy planowana przez skarżącą inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia w świetle przepisu art. 54 ustawy.