II OSK 355/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Kujawsko-Pomorskiego , [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 465/08 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. odstępuje od zasądzenia od T. O. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 465/08 uchylił postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., którym organ orzekł o niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę wieży o wysokości całkowitej 22,5 m, posadowienie szafy telekomunikacyjnej u podstawy wieży na działce nr ewid. [...] - obręb [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]". Powyższa decyzja został doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, w którym adresata określono "O. T., O. A.". Odbiór decyzji pokwitowany został przez jednego z małżonków, który złożył nieczytelny podpis w dniu 17 stycznia 2008 r. T. O. odwołała się do od tej decyzji twierdząc, że została ona doręczona jedynie A. O.. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o niedopuszczalności odwołania Teresy Opawskiej, podkreślając, że decyzję doręcza się stronie na piśmie, zaś skutki materialne i procesowe decyzji związane są z faktem jej doręczenia, a nie zapoznania się z jej treścią. Uznał także, że doręczenie decyzji obojgu małżonkom było sprzeczne z art. 40 k.p.a. i nie było podstaw do zastosowania art. 43 k.p.a. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji winien odwołanie strony zakwalifikować jako podanie o wznowienie postępowania. W piśmie wskazała ona bowiem, że bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym, z powodu nie doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazany zarzut uzasadnia wznowienie postępowania w świetle regulacji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. O. zakwestionowała postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Podkreśliła, że niedoręczenie jej decyzji pierwszej instancji uniemożliwiło jej branie czynnego udziału w postępowaniu, co było przez nią niezawinione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zacytował treść art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza te przepisy. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie adresata przesyłki. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, widnieje bowiem nieczytelny podpis osoby odbierającej, wykluczający możliwość ustalenia, której z osób skutecznie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Mimo oświadczenia T. O., że decyzję odebrał wyłącznie jej małżonek, nie można przyjąć, opierając się na aktach sprawy, czyim podpisem opatrzone jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Skoro tak, to wskazanie organu, co do możliwości wszczęcia przez stronę nadzwyczajnego trybu postępowania poprzez jego wznowienie, jest przedwczesne. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, które w tej sprawie nie występują. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeśli T. O. twierdziła, że nie otrzymała decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., a twierdzenie to organ uznał za prawdopodobne, to rzeczą najprostszą jest doręczenie tej decyzji co obecnie należy uczynić. Należy pamiętać, że została ona uznana za stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy odpis decyzji nie został doręczony wszystkim stronom postępowania. Konwalidacja tej wady może nastąpić obecnie, poprzez doręczenie skarżącej odpisu decyzji. Otworzy to skarżącej możliwość odwołania się od niej. Natomiast przytoczone w postanowieniu Wojewody Kujawsko - Pomorskiego orzeczenia sądów administracyjnych i poglądów przedstawicieli doktryny dotyczą innej sytuacji niż w rozpatrywanej sprawie. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Skargi kasacyjne od tego wyroku złożyli [...] Spółka z o. o. w W. oraz Wojewoda Kujawsko-Pomorski, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka [...] zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż postanowienie nie narusza prawa; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002; Nr 153, poz. 1269 z ze zm.), art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co doprowadziło do uchylenia postanowienia, mimo braku naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art.8, art. 16, art. 127 § 1, art. 129 § 2 , art. 134, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie w ramach kontroli błędnej wykładni wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi i w efekcie uchyleniem postanowienia; 4. art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne ze sobą uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że brak doręczenia decyzji, która stała się ostateczna uprawnia do wniesienia odwołania. Podkreśliła przy tym, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy uzyskała uprawnienie do wybudowania wieży i posadowienia szafy telekomunikacyjnej. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2008 r., co zostało zaświadczone przez organ na egzemplarzu tej decyzji. Obiekt został wybudowany i legalnie przystąpiono do jego użytkowania. Spółka zarzuciła także lakoniczności i ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że kluczowe znaczenie w sprawie mają art. 16 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W jej ocenie jedynym środkiem przysługującym T. O. jest wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdyż przywołany środek dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej. Z uwagi na to, że odwołanie będące zwykłym środkiem zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych, stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za błędne i naruszające przepisy prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. III ARN 47/93). Wadliwość wykładni dokonanej w zaskarżonym wyroku ma swoje źródło w błędnym rozumieniu ostateczności decyzji oraz uznaniu środka zaskarżenia w postaci odwołania i drogi weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania za niekonkurencyjne środki. Tymczasem nie do przyjęcia jest pogląd, iż ta sama decyzja może zostać zweryfikowana w dwóch różnych wzajemnie wykluczających się trybach. Uznanie, że od przedmiotowej decyzji służy odwołanie oznaczałoby, że decyzja ta nigdy nie stała się ostateczna. Wykonanie natomiast robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i skutkuje wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 333/07, baza Lex nr 355089). Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki znajduje poparcie w piśmiennictwie. Bez wątpienia niedoręczenie stronie decyzji jest jednym z przypadków pozbawienia jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem spółki kwestia wyjaśnienia przez organ, który z małżonków O. odebrał przesłaną do nich decyzję pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Okoliczność ta powinna być bowiem wyjaśniana w postępowaniu wszczętym na skutek rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania, bo na tym etapie organ bada zaistnienie przesłanki, na którą powołuje się wnioskodawca. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po wpłynięciu odwołania od decyzji ostatecznej, mógł jedynie ograniczyć się do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Niedopuszczalność wniesionego przez T. O. odwołania polega na uznaniu przez organ odwoławczy, że od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy nie przysługuje odwołanie z uwagi na to, iż uzyskała ona przymiot ostateczności. W swojej skardze kasacyjnej Wojewoda Kujawsko–Pomorski zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, zamiast art. 151 p.p.s.a. w związku z błędnym uznaniem, że Wojewoda naruszył podane przepisy postępowania administracyjnego tj. art. art. 75 § 1, 77 § 1, i 80 § 1 w zw. z art. 7-11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ zauważył, że odbiór decyzji organu pierwszej instancji pokwitowany został nieczytelnym podpisem. Skoro podpis był nieczytelny, to wykluczone jest jednoznaczne ustalenia, której z osób skutecznie została doręczona decyzja, co zresztą przyznaje Sąd w uzasadnieniu wyroku. Nawet odmienne stanowisko drugiego małżonka, że to nie on odebrał przesyłkę, nie pozwoliłoby w sposób jednoznaczny udowodnić, który z nich faktycznie odebrał decyzję. Tym samym brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia powyższych przepisów postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Dalej wskazał, że w myśl art. 16 k.p.a. decyzja staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył ją wszystkim stronom. Stronie, która dowiedziała się o decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyrok WSA z 13 lipca1999 r. IV SA 703/97, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r. II SA 2230/00). W ocenie Wojewody Sąd pierwszej instancji niesłusznie zalecił doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, pomijając fakt, iż decyzja ta była już ostateczna. W tych okolicznościach gdyby nawet organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, Wojewoda nie mógłby wydać odmiennego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że decyzja ostateczna stworzyła dla inwestora prawo do podjęcia dalszych czynności związanych z kolejnym etapem procesu budowlanego. W odpowiedzi na skargi kasacyjne T. O. wniosła o ich oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jej zdaniem wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, a art. 145 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że przez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w jednej fazie postępowania, jaką jest postępowanie wyjaśniające, ale też w następnej fazie postępowania, którą stanowi faza rozstrzygnięcia. Udział w drugiej fazie postępowania administracyjnego zagwarantowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Zatem, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli strona została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, również wówczas kiedy została pozbawiona udziału wyłącznie w fazie rozstrzygnięcia, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu, jak już wyżej wskazano, strona pominięta w postępowaniu może bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast niemożliwym jest już, tak jak uznał to Sąd pierwszej instancji, doręczenie takiej stronie decyzji celem umożliwienia jej wniesienia odwołania. W takiej sytuacji nie ma procesowej możliwości uruchomienia postępowania odwoławczego, bowiem wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a od decyzji ostatecznych nie przysługuje odwołanie. W przypadku wielości stron, a taki występował w rozpoznawanej sprawie, należy mieć na uwadze również ochronę praw nabytych przez inne strony postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie spółka [...] nabyła prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż dysponowała ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Przyjęcie zatem koncepcji Sądu pierwszej instancji za prawidłową prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby uznać, że inwestor rozpoczął roboty budowlane nie dysponując ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, co z kolei skutkowałoby sankcjami przewidzianymi w Prawie budowlanym. W tym miejscu zasadnym jest przytoczenie tezy wyroku NSA z 4 czerwca 1982 r. (ONSA 1982, Nr 1, poz. 52): "Organ odwoławczy (...) powinien pamiętać, że wszystkie strony (...) miały prawo uznać, że upływ 14 dni od dnia doręczenia im decyzji organu I instancji bez powiadomienia ich o wniesieniu odwołania (art. 129 § 2 KPA) powoduje, że decyzja ta stała się po tym terminie ostateczna (art. 16 § 1 KPA) ze wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. Ze względu na pewność i trwałość statusu prawnego strony, zwłaszcza gdy nabyła ona uprawnienia, decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 lub 13 Działu II KPA." Okoliczność tą winien również mieć na względzie Sąd pierwszej instancji, rozstrzygający niniejsza sprawę. Z akt sprawy wynika, że T. O. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. wniosła po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., co skutkować musiało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. Wszelkie kwestie zaś dotyczące udziału strony w postępowaniu administracyjnym mogą być rozważane w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego też niezasadne są rozważania Sądu pierwszej instancji odnoszące się do zasad ogólnych postępowania (art. 7-11 k.p.a.) oraz przepisów regulujących postępowanie dowodowe (art. 75 § 1, 77 § 1 , 80 § 1 k.p.a.). Tak samo koncepcja z doręczeniem T. O. decyzji organu I instancji z dnia 10 stycznia 2008 r., celem umożliwienia jej wniesienia odwołania nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co już wyżej wykazano. W związku z tym należało uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 16, art. 127 § 1, art. 129 § 2, art. 134, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając fakt, że T. O. korzysta z prawa pomocy na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od niej na rzecz obu skarżących kasacyjnie podmiotów kosztów postępowania kasacyjnego w całości.