I SA/Lu 435/08

I SA/Lu 435/08 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz / sprawozdawca /, Sędzia WSA Krystyna Czajecka - Szpringer, Sędzia WSA Małgorzata Fita, Protokolant Referent stażysta Julita Urbaś, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...]; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Lu 435/08 UZASADNIENIE 1. W dniu 15 maja 2007 r. M.K. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w dniu 22 sierpnia 2007 r. M.K. udzielił pełnomocnictwa Z. K., ojcu do podejmowania w jego imieniu wszystkich czynności wymaganych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa / ARiMR /. 2. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] nr [...] przyznał M.K. jednolitą płatność obszarową w wysokości 1618,75 zł; odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Z. K. oznaczył jako stronę. Organ pierwszej instancji uzasadniał, że kwota jednolitej płatności obszarowej na 2007 r. początkowo należna rolnikowi to 5801,63 zł. Ta kwota podlegała zmniejszeniu o kwotę 4182,88 zł z tytułu wieloletnich sankcji nałożonych na rolnika w 2006 r. decyzją z [...] nr [...], na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji /WE/ 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady / WE / 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców. Kwota zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej na 2007 r. w całości pokryła wysokość sankcji wieloletnich. Organ pierwszej instancji uzasadniał, że kwota uzupełniającej płatności obszarowej należna początkowo rolnikowi na 2007 r. to 808,05 zł. Ta kwota w całości podlegała zaliczeniu na poczet wieloletnich sankcji nałożonych na rolnika decyzją z [....] nr [...], na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji /WE/ 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady / WE / 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. 3. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Kwestionował zastosowanie sankcji. Argumentował, że złożył skargę na decyzję o nałożeniu sankcji. Postępowanie sądowe wywołane skargą jest w toku. 4. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania M.K., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm. – k.p.a. /. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uzasadniał, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyniku czynności kontrolnych. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działek [...], [...], [...], [...], [...] , położonych w obrębie N. gmina C.. Nieprawidłowości zostały oznaczone kodem DR 10, który oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie nieprawidłowości oznaczonych kodem DR 10 na wymienionych działkach skutkuje trwałym wykluczeniem z płatności tych działek. Dlatego decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, którego skutkiem było błędne naliczenie płatności. Organ pierwszej instancji w ten sposób naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. 5. M.K. złożył skargę na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniał, że złożył skargę na decyzję nakładającą wieloletnie sankcje. Postępowanie sądowe wywołane skargą jest w toku. Kiedy organ stwierdził, że część wymienionych działek nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, to ograniczył się tylko do stwierdzenia krzewów podlegających wycięciu. Pominął, że na tych gruntach występuje zadrzewienie i zakrzewienie, które nie podlega wycięciu, bo wycięcia zakazują przepisy o ochronie przyrody. Dlatego decyzja o nałożeniu sankcji oraz decyzja zaskarżona, która stosuje sankcje nałożone wbrew prawu, naruszają art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej / Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, ze zm./, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm / Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306, ze zm. /. 6. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażone w zakażonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu przesłanki jej uchylenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – p.p.s.a. /. Naruszenie prawa podlegało stwierdzeniu poza granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. 8. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję / pkt 1 / albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji / pkt 2 /, albo umarza postępowanie odwoławcze / pkt 3 /. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi w § 2, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 9. Organ odwoławczy, kiedy powziął rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to pominął, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca dopuścił uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko, kiedy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Będą to sytuacje, kiedy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, kiedy należy ponowić postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji / wobec naruszenia przepisów postępowania /, kiedy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części / ponad uprawnienie z art. 136 k.p.a. /. Decyzję kasacyjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest ani konieczność ponownej oceny postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji, ani konieczność oceny zarzutów odwołania. W tym miejscu należy przytoczyć wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., konsekwentnie aprobowaną w orzecznictwie sądowym. Za stanowiskiem prawnym w sprawie I OSK 884/06 należy zważyć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec o istocie sprawy. Za stanowiskiem prawnym w sprawie II OSK 633/05 należy zważyć, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Za stanowiskiem prawnym w sprawie II OSK 818/05 należy zważyć, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Za stanowiskiem prawnym w sprawie OSK 1552/04 należy zważyć, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Za stanowiskiem prawnym w sprawie V SA 856/00 należy zważyć, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Inna jest sytuacja, gdy organ pierwszej instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna gdy przeprowadzi i oceni zebrane dowody. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające. Powinien wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone / uzupełnione /. Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., to dowody powinien prowadzić organ odwoławczy. Za przedstawionym stanowiskiem prawnym należy stwierdzić, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy w sposób, który nie spełnia kryterium legalności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił i wskazał okoliczności stanu faktycznego, które w ocenie organu odwoławczego powinny być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał i omówił dowody, na podstawie których dokonał tych ustaleń. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stwierdził potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W tym stanie sprawy organ odwoławczy nie miał prawnych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny, w konsekwencji błędnie orzekł o wysokości płatności, samo nie wyczerpuje przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W następstwie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. 10. Kiedy wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. złożył M.K., to M.K. był stroną postępowania zainicjowanego swoim wnioskiem, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. Był stroną tego postępowania w znaczeniu materialnym i formalnym. W postępowaniu z wniosku M.K. status strony nie przysługiwał Z.K. Z.K. był pełnomocnikiem. Wynik sprawy z wniosku M.K. mógł dotyczyć praw, obowiązków M.K., nie Z.K.. Decyzja organu pierwszej instancji powinna być skierowana do M.K., który był stroną w sprawie. Decyzja jest skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, kiedy w oznaczeniu strony organ wskazuje podmiot, który jest stroną w sprawie, jest podmiotem / adresatem / praw czy obowiązków rozstrzyganych decyzją, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. Dlatego, kiedy organ pierwszej instancji w oznaczeniu strony wskazał osobę, która nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., nie mogła być adresatem praw czy obowiązków rozstrzyganych decyzją w tej sprawie / bo wskazał Z.K./ i orzekł w rozstrzygnięciu o prawach, obowiązkach strony / M.K. /, to decyzję skierował do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy powinien był zważyć, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa, w warunkach nieważności. Powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji skierowaną nie do strony w sprawie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w zakresie skierowanym nie do strony, bo do Z.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kiedy organ odwoławczy nie powziął prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszył przepisy postępowania w sposób, który wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji / niezależnie od rozważań zawartych w pkt 9 uzasadnienia /. Stwierdzenie w toku kontroli legalności, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 135 ustawy p.p.s.a. 12. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Decyzja organu pierwszej instancji podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach sądowych, obejmujących wpis od skargi, uzasadnia art. 200 ustawy p.p.s.a.