II GSK 218/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. Spółki z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 748/08 w sprawie ze skargi B. S. Spółki z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w zakresie zbierania i transportu odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz B. S. Spółka z o.o. kwotę 380 zł ( trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 748/08 oddalił skargę B. S. Spółki z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że B. S. Spółka z o.o. w D. (zwana dalej Spółką) wniosła do Starosty B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] orzekającą o cofnięciu B. S. Spółce z o.o. w D. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w zakresie zbierania i transportu. W uzasadnieniu Spółka wskazała na okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 745/06, na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia spełnienia wymogów weterynaryjnych. Tym samym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. Decyzje te stanowiły podstawę do wydania decyzji opisanych na wstępie. Wskutek zaistniałego stanu rzeczy, zdaniem Spółki, objęte wnioskiem o wznowienie postępowania decyzje zostały wydane w oparciu o decyzje wyeliminowane z porządku prawnego. Spółka, jako podstawę wniosku o wznowienie, wskazała przepis art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. SKO w T. wezwało Spółkę do sprecyzowania żądania poprzez podanie przesłanki, na której wnioskodawca oparł żądanie wznowienia postępowania. Sąd I instancji przyjął, że jako podstawę wznowienia postępowania Spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania stosownie do treści art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wyłączającego możliwość równoległego prowadzenia postępowania przez sąd oraz organy administracji, którego celem byłoby zbadanie prawidłowości decyzji. Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na przekroczenie terminu z art. 148 k.p.a. wznowienie jest niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 149 § 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. Spółki z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której podniesiono, że rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogło przesądzać o możliwości wznowienia postępowania. Co do terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podniosła, że nie można wiązać momentu dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia z chwilą ogłoszenia wyroku, gdyż samo ogłoszenie wyroku nie wywołuje skutków w postaci uchylenia lub nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych. Taki skutek następuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego stanowi art. 145 § 1 i nast. k.p.a. Mając na względzie przywołane przepisy, Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że początkiem biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy, gdy skarżąca za podstawę wznowienia wskazuje okoliczność wydania wyroku jest dzień, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu wyroku. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem skarżąca otrzymała w dniu [...] listopada 2007 r., a w związku z tym, od tego dnia miała możliwość wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Najpóźniej mogła go złożyć w dniu [...] grudnia 2007 r., a skoro złożyła go w dniu [...] stycznia 2008 r. jest to wniosek spóźniony. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była jedynie zgodność z prawem decyzji wydanej w ramach pierwszej fazy postępowania administracyjnego, toteż Sąd nie odniósł się do tego fragmentu uzasadnienia decyzji, który zawiera motywy odnoszące się do braku podstaw do wznowienia postępowania, jako że mogą one być rozpoznane w drugiej fazie postępowania, w której sprawa rozpoznawana jest merytorycznie. B. S. Spółka z o.o. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 19 listopada 2008 roku r., opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 151 (niezastosowanie art. 145 § 1) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. -podnosząc, że niewątpliwie prawidłowe zastosowanie wskazanych skutkowałoby uchyleniem decyzji. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w tezie wyroku WSA w W. z 22 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 449/03, że nie do przyjęcia byłby pogląd, według którego należy oczekiwać na uprawomocnienie się postanowienia i dopiero od daty prawomocności liczyć termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania - pogląd został powtórzony wprost za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1676/97. Strona skarżąca nie odnosząc się do kwestii zasadności powyższej tezy, wskazała, iż z uzasadnienia przywołanego powyżej wyroku wynika, iż dotyczył on całkiem odmiennego stanu faktycznego, i co zasadnicze, inna była przywołana podstawa wznowienia postępowania. Można zgodzić się ze stwierdzeniem, że nowe okoliczności zostają ujawnione najpóźniej w momencie wydania orzeczenia sądowego lub innego organu i wówczas termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stosowanie do treści art. 148 § 1 k.p.a. winien biec o daty ogłoszenia, czy doręczenia orzeczenia. Jednak ma to uzasadnienie, gdy strona jako podstawę wznowienia wskazuje np. art. 145 § 1 pkt 5 (ewentualnie pkt 4). Przepis ten jako podstawę wznowienia określa zdarzenie ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ustawodawca w tym zakresie jako podstawę wznowienia postępowania wskazuje zdarzenie polegające na faktycznym uchyleniu lub zmianie decyzji, czy też orzeczenia sądu. Potwierdza to zarówno literalne brzmienie przepisu przywołujące czas dokonany - "zostało uchylone", "zostało zmienione". Ważnym zatem jest ustalenie, że w świetle art. 148 § 1 k.p.a. okolicznością stanowiącą podstawę jest faktyczne uchylenie lub zmiana decyzji, czy orzeczenia - jako zdarzeń dokonanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że określony w art. 148 § 1 k.p.a., miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w przypadku powołania podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., biegnie od dnia dowiedzenia się przez stronę o prawomocności wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji ostatecznej, w oparciu o którą wydano decyzję kończącą postępowanie, którego dotyczy podanie o wznowienie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wyjaśnienia wymaga, że relacjonując przebieg postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawiając stanowisko stron, Sąd I instancji pominął, że strona domagając się wznowienia postępowania powołała w pierwszej kolejności podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Już w obrębie wniosku o wznowienie postępowania powoływała się na okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 745/06, którym stwierdzono nieważność decyzji M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia spełnienia wymogów weterynaryjnych oraz decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., a ponadto uchylono decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. Wyraźnie wskazywała też, że decyzje do których odnosił się wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., stanowiły podstawę wydania decyzji o cofnięciu B. S. Spółce z o.o. w D. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w zakresie zbierania i transportu. W tej sytuacji, mimo ograniczenia opisu podstawy prawnej wniosku do wskazania art. 145 § 1 k.p.a. (bez punktów), podstawę wznowienia określono w sposób odpowiadający treści art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. W piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. strona już wyraźnie wskazała podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a. wymieniła jedynie dodatkowo jako te, które organ administracji publicznej powinien również rozważyć rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania. Sąd I instancji wskazując i wyjaśniając podstawę prawną wyroku wymienił ogólnie art. 145 § 1 k.p.a. (bez punktów). Przytoczył natomiast orzecznictwo odnoszące się do biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania opartego na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych okolicznościach nie jest jasne, czy ocenił bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania opartego na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że znajduje on usprawiedliwione podstawy. Na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej odmawia wznowienia postępowania w sytuacjach, gdy zachodzą okoliczności wyłączające wznowienie we wstępnej fazie badania wniosku. Jedną z przyczyn odmowy wznowienia postępowania jest wniesienie podania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Rozważenia zatem wymaga od jakiego dnia należy stronie przypisać wiedzę o okoliczności odpowiadającej podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podstawą oceny w tym zakresie jest określenie daty, w której okoliczność taka powstaje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wprawdzie dosłowne brzmienie tego przepisu nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym, w drodze wykładni dojść należy do wniosku, że podstawa ta zachodzi również w przypadkach stwierdzenia nieważności (por.: uchwałę 5 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4 – 7 /98, ONSA 1999/1/13; wyrok SN z 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAP 1997/3/32). Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do różnych stanów faktycznych. Uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić w trybach nadzwyczajnych określonych w k.p.a. Przepis ten znajduje także zastosowanie w przypadkach, gdy uchylenie lub stwierdzenie nieważności następuje na mocy wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. Poza tym wskazana podstawa wznowienia zachodzi w przypadkach uchylenia lub zmiany orzeczenia sądu w trybie określonym w odpowiedniej ustawie procesowej. Badając niniejszą sprawę w granicach określonych podstawą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia się wyłącznie sytuację, gdy uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w oparciu o którą wydano decyzję podważaną w postępowaniu wznowieniowym, nastąpiło skutkiem wyroku sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosząc się do przypadków gdy decyzja "została uchylona" (została stwierdzona jej nieważność) posługuje się formą czasownika dokonanego, co oznacza, że odnosi się do czynności zakończonej. Jak z tego wynika, już wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że ustawodawca wskazuje na sytuacje, gdy proces (w znaczeniu potocznym) uchylania (stwierdzania nieważności) decyzji jest zakończony. Przenosząc to założenie na instytucje postępowania sądowoadministracyjnego oznacza to, że chodzi tu o zakończenie tego postępowania, co następuje z chwilą, gdy od wyroku uchylającego decyzję lub stwierdzającego jej nieważność nie przysługują środki odwoławcze. Sytuacja taka odpowiada prawomocności formalnej wyroku, o jakiej mowa w art. 168 § 1 p.p.s.a. Również inne metody wykładni prowadzą do wniosku, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a., jest prawomocność wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzję lub stwierdzającego jej nieważność. Zgodnie z art. 144 p.p.s.a., z chwilą ogłoszenia wyroku lub podpisania wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, tylko sąd jest związany wydanym orzeczeniem. Związanie wyrokiem nie odnosi się do stron i innych podmiotów. Wobec tego, mimo wydania nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję lub stwierdzającego jej nieważność, decyzja pozostaje w obrocie i zachowuje walor decyzji ostatecznej, czego nie zmienia pozbawienie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. Żadnych skutków w zakresie związania wyrokiem nie wywołuje doręczenie wyroku. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku następują skutki prawomocności materialnej określone w art. 170 p.p.s.a. polegające na związaniu wyrokiem stron, sądów innych niż ten, który wydał orzeczenie oraz organów administracji publicznej. W tym też momencie przestaje funkcjonować w obrocie decyzja, którą uchylono lub której nieważność stwierdzono wyrokiem. W przedstawionych okolicznościach nie można przyjąć, by ustawodawca zakładał powstanie podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w niewymienionych w przepisie przypadkach wydania, ogłoszenia lub doręczenia nieprawomocnych wyroków uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji, w oparciu o które wydano decyzje kwestionowane w postępowaniu wznowieniowym. Przeciwne założenie oznaczałoby, że wznowienie postępowania skutkiem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji następowałoby mimo funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Ponieważ wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 podstawa wznowienia postępowania zachodzi z chwilą uprawomocnienia się wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję wymienioną we wniosku o wznowienie, określony w art. 148 § 1 k.p.a. miesięczny termin do wniesienia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o uprawomocnieniu się takiego wyroku. Przedstawiony pogląd nie pozostaje w sprzeczności z powołanym przez Sąd I instancji orzecznictwem odnoszącym się do sytuacji, gdy strona powołuje podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne lub dowody na ogół wychodzą na jaw w toku postępowania poprzedzającego wydanie nieprawomocnego wyroku . Jeżeli natomiast nową okolicznością lub dowodem ma być sam wyrok, jego prawomocność pozostaje bez wpływu na ocenę, że powstała wskazana podstawa wznowienia . Z wymienionych przyczyn uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.