I OSK 262/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec Tadeusz Geremek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/08 w sprawie ze skargi A.G. - przedstawicielki ustawowej małoletniej M.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/08 oddalił skargę M. G. reprezentowanej przez jej ustawową przedstawicielkę A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięcia organu, który wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] maja 2008 r. odmawiającą małoletniej M. G. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2006 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), w myśl którego świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż renta rodzinna nie może być przyznana, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Wskazał, że zmarły w wieku 32 lat ojciec dziecka posiada 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe uwzględniono w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W ocenianym 10-leciu zamiast wymaganych 5 lat ubezpieczenia udokumentowano jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni. Nadto, zatrudnienie poparte opłacaniem składek ojciec dziecka podjął od 1 kwietnia 1999 r., mając wówczas 24 lata. Z dniem 22 maja 2001 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, zaś studia wyższe rozpoczął dopiero 1 października 2003 r., tj. po upływie 2 lat 4 miesięcy i 10 dni od zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym okresie zmarły nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Taką okolicznością nie jest wykonywanie zatrudnienia bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził też, że osiągany przez A. G. dochód z tytułu pracy w wysokości 2286,82 zł nie pozwala uznać, że córka wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. działająca za małoletnią wniosła o uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 65 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z FUS polegające na nieuwzględnieniu przy ustaleniu prawa do renty rodzinnej wszystkich wskazanych przez nią okresów składkowych i nieskładkowych. Wskazała, iż zmarły mąż, spełnił warunek określony w art. 58 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, bowiem okres składowy i nieskładkowy łącznie wynosił w jego przypadku 5 lat. Podała, iż lata składkowe udokumentowano na okres 2 lat, 8 miesięcy i 12 dni, zaś okres nieskładkowy wynosi 3 lata. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania świadczenia nie narusza prawa. Organ prawidłowo stwierdził, iż w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwały osobie zmarłej. Jednym z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zaistnienie szczególnych okoliczności, z powodu których nie zostały spełnione warunki ustawowe do uzyskania świadczenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zmarły w wieku 32 lat ojciec małoletniej M. G. legitymował się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 2 lata 8 miesięcy i 12 dni. W związku z tym, że w czasie niewykonywania zatrudnienia zmarły pobierał naukę w szkole wyższej, co w świetle przepisów ustawy o emeryturach i rentach stanowi okres nieskładkowy, przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie Prezes ZUS uwzględnił powyższe i do wymaganego okresu doliczył 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Prawidłowo zatem ustalono wymiar okresów składkowych i nieskładkowych. W ocenie Sądu wykazany okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do wieku zmarłego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, Lex nr 194870). Powołując się na akta sprawy Sąd stwierdził, iż pierwsze zatrudnienie zmarły podjął w wieku 24 lat. Ponadto przez okres ponad 2 lat, tj. od czasu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej w maju 2001 r. do czasu podjęcia nauki w szkole wyższej w październiku 2003 r. oraz w okresie od ukończenia nauki w czerwcu 2006 r. do dnia zgonu w sierpniu 2007 r. zmarły nie pozostawał w ubezpieczeniu. We wskazanym okresie był osobą całkowicie zdolną do pracy, a zatem nie istniały przyczyny uniemożliwiające mu podjęcie zatrudnienia. Sąd podzielił pogląd organu, że w sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności uniemożliwiających spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Prawidłowo uznał organ, iż szczególną okolicznością, o której mowa wyżej, nie jest podejmowanie pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Świadome zatrudnianie się przez skarżącego bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i bez odprowadzania składek nie może być uznane za okoliczność uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 3238/00 - Lex nr 50999). W świetle powyższego organ prawidłowo przyjął, iż zmarły ojciec małoletniej M. G. w okresie 10 lat przed dniem powstania niezdolności do pracy nie osiągnął wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Jednocześnie, w niniejszej sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnych okoliczności. Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia organu co do niespełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 65 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Sąd stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepisy te dotyczą bowiem zasad i warunków przyznawania renty rodzinnej i nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G. prawidłowo reprezentowana i opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Prezesa ZUS z 30 czerwca 2008 r., w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga winna być uwzględniona. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zarzuciła nieprawidłowe zweryfikowanie przez Sąd ustaleń organu oceniając, że brak jest szczególnych okoliczności w stosunku do zmarłego, a pominął wyjątkową sytuację małoletniej M. G.. Prezes ZUS przy wydaniu decyzji związany był przepisami art. 7 i 9 K.p.a. Nie przeprowadził on jednak żadnych dowodów na okoliczność istnienia szczególnych powodów uniemożliwiających uzyskanie świadczenia na ogólnych zasadach, a także na okoliczność sytuacji materialnej małoletniej. Z treści pism skarżącej wynika, że nie wiedziała ona o konieczności wykazania przesłanek niezbędnych do uzyskania renty w drodze wyjątku. W przypadku braku inicjatywy dowodowej ze strony skarżącej organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy i wysłuchania skarżącej. "Szczególne okoliczności" tej sprawy w ocenie kasatora stanowi fakt, iż skarżąca (w imieniu małoletniej) jest samotną matką wychowującą samodzielnie dziecko - córkę M. G.. Zdaniem skarżącej - Sąd błędnie podnosi, iż zarobki wnioskodawczyni nie świadczą o tym, iż nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. Wnioskodawczyni obciążona jest bowiem znacznymi długami, kredytami oraz innymi koniecznymi spłatami, wskutek czego po nagłej śmierci męża nie jest w stanie samodzielnie utrzymywać córki. Dlatego też przedmiotowe świadczenie rentowe należne córce po śmierci ojca jest niezbędne do zapewnienia jej podstawowych warunków bytowania, uczenia się, dojrzewania i wychowania. Te okoliczności w sposób bezzasadny zostały całkowicie pominięte przez WSA. Udokumentowany przez skarżącą dochód na osobę - członka rodziny nie pozwala, zdaniem WSA, na uznanie, że zachodzi brak niezbędnych środków utrzymania. Tymczasem do ustalenia, że zachodzi przypadek braku niezbędnych środków utrzymania konieczne jest zbadanie wszystkich elementów składających się na sytuację finansową skarżącej (np. stan zadłużenia spowodowany przez zmarłego ojca, koszty leczenia małoletniej). Sąd nie ustalił też, czy brak legalnego (stałego) zatrudnienia istniejący po stronie zmarłego miał przyczyny obiektywne, czy też stanowił wynik jego życiowej postawy. Z tego względu interpretacja art. 83 ust. 1 ustawy przedstawiona przez WSA nieuchronnie musi prowadzić do wniosku, iż jest to przepis bez jakiegokolwiek znaczenia praktycznego, czyli martwy (bo w jakich niby okolicznościach przyznanie renty rodzinnej w trybie szczególnym mogłoby wchodzić w rachubę?). Na pewno nie taki był zamysł ustawodawcy. Niemożność ustalenia prawa zmarłego do emerytury lub renty (np. z powodu braku wymaganego okresu składkowego wraz z nieskładkowym) wyklucza możliwość przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym. Remedium na patowe sytuacje, zaistniałe w pewnych szczególnych okolicznościach, w których niemożność przyznania świadczenia z przyczyn wyłącznie formalnych oznaczałaby społecznie nieakceptowaną bezduszność systemu, jest powoływany art. 83 ust. 1. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i wyposażony jest też w myśl art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. w prawo przeprowadzenia z urzędu lub na żądanie strony uzupełniających dowodów z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), i uzasadnione jest od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie on aktywnie poszukiwał materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub też nie został skutecznie podważony możliwa jest ocena prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. Sąd ocenił jako niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono niezbędne dowody ustalając istotne dla sprawy okoliczności jak: staż pracy ubezpieczonego, jego sytuację osobistą i rodzinną, sytuację materialną małoletniej i jej przedstawicielki ustawowej. Oceniając legalność przeprowadzonego postępowania Sąd I instancji nie uznał za konieczne jego uzupełnienia. Zarzut kasatora, iż zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 7 i 9 K.p.a., nie może być więc uznany za trafny. Błędnie skarga kasacyjna zarzuca pominięcie okoliczności istnienia w sprawie szczególnych okoliczności, wskutek których uprawniony nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż za szczególne okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach mogą być uznane takie, które są niezależne od strony, w tym wypadku od uprawnionego i których uprawniony nie mógł przezwyciężyć. Za taką okoliczność nie może być uznana późne podjęcie pracy zarobkowej przez ojca małoletniej (w wieku 24 lat), kilkuletnie przerwy w zatrudnieniu i opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, podejmowanie pracy bez uiszczania takich składek. Zasadnie zatem Sąd - za organem administracji - przyjął, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 83 ust. 1 ustawy w postaci wystąpienia szczególnych okoliczności, wskutek których ubezpieczony nie spełnił warunków ustawowych, aby jego małoletnia córka mogła uzyskać świadczenie. Prawidłowo została także oceniona sytuacja materialna małoletniej. Warunkiem przyznania renty w drodze wyjątku jest całkowita niezdolność do pracy (z czym nie mamy do czynienia w tej sprawie) lub wiek uniemożliwiający zatrudnienie przy jednoczesnym braku niezbędnych środków utrzymania. W sytuacji gdy A. G. osiąga miesięczny dochód w kwocie 2286,82 zł, stanowiący źródło utrzymania dla niej i dziecka nie można było przyjąć, iż małoletnia nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ta ostatnia przesłanka nie została zdefiniowana w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Aby ją określić należy nawiązać do innych aktów prawnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przy ocenie tej przesłanki należy porównać sytuację materialną strony z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Przykładowo tak w wyroku NSA z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 112/06 (Lex nr 321169). Kryterium, według którego należy ocenić niezbędne środki utrzymania trzeba zatem odnosić do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego, przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uznał, iż posiadane środki pieniężne w wysokości ponad 1200 zł na osobę miesięcznie wyłączają możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone przez stronę skarżącą zadłużenia, które reguluje na bieżąco, z uwagi na wyjątkowy charakter świadczenia, które może być przyznane tylko na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.