II OSK 258/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B.-B. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/08, uchylił zaskarżone postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2008 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, a także zasądził od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [...] S.A. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z [...] 2007 r. (znak [...]) wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, inwestorowi [...] S.A., z siedzibą w B.-B. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi oraz wjazdem i przebudową chodnika, na nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...] obr. [...] K. przy ul. [...] – wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy i obiektu, a także nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: – inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dotychczas wykonanych robót budowlanych, opracowanej przez osoby uprawnione, – oceny technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót zabezpieczających obiekt po wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych, – ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami ze szczególną oceną wpływu wykonanych robót na stan techniczny budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...] w K. wraz z podaniem sposobu i zakresu wykonania niezbędnych robót budowlanych likwidujących zagrażający bezpieczeństwu stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. i doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek C. S. właścicielki budynku przy ul. [...] w K. W toku niniejszego postępowania przeprowadzono kontrole prowadzonych robót budowlanych w [...] marca 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] września 2007 r., [...] października 2007 r. i [...] listopada 2007 r. oraz poddano analizie ekspertyzę techniczną przedłożoną przez C. S., opisującą stan techniczny jej budynku. Obowiązek przedłożenia powyższej ekspertyzy został nałożony na C. S. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] 2007 r., po oględzinach budynku przy ul. [...] w K., dokonanych w [...] 2007 r. Autor przedmiotowej ekspertyzy mgr inż. arch. P. Z. stwierdził zły stan techniczny ściany szczytowej budynku nr[...], wskazując na występowanie i powiększanie się zniszczeń polegających na: pionowych pęknięciach ściany szczytowej i nowych, skośnych zarysowaniach tynków wewnętrznych na górnych fragmentach ścian nośnych w sąsiedztwie ściany szczytowej. Ekspertyza za szczególnie niebezpieczne uznała powiększające się pionowe pęknięcie na całej wysokości ściany zewnętrznej w werandzie, świadczące o odchyleniu się werandy od zasadniczej bryły budynku. Stąd, wskazano, że w tej części budynku występuje realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Według ekspertyzy na występujące zniszczenia ewidentny wpływ mają prace budowlane prowadzone na sąsiedniej działce [...] i części działki[...]. Zdaniem organu l instancji roboty budowlane obejmujące budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego są prowadzone w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stąd należało wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2007 o wstrzymaniu robót budowlanych zażalenie złożył inwestor. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora [...] S.A., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] 2008 r. (znak:[...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, w [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał decyzję na podstawie art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. uznając, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na inwestora [...] S.A. wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego o ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania orzeknie organ odwoławczy, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiera ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót nie utraciło ważności. Ponadto zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy jak: oświadczenia stron, opinie techniczne, protokoły oględzin i zdjęcia wskazuje, że w związku z "miernym stanem technicznym" budynku mieszkalnego przy ul.[...], roboty budowlane prowadzone przez [...]S.A. mogły mieć istotny wpływ na pogorszenie stanu technicznego sąsiedniego zabytkowego obiektu przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2008 r. złożył inwestor [...] S.A. z siedzibą w B.-B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną, wskazał, że fakt uchylenia prawomocnym wyrokiem Sądu w sprawie sygn. akt II Sa/Kr 484/07, pozwolenia na budowę obiektu budowlanego opisanego postanowieniem, nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż Sąd orzeka wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy dostrzegając, że ekspertyza techniczna sporządzona przez architekta P. Z. z uwagi na jego niepełne uprawnienia w zakresie oceny konstrukcji budynków nie może stanowić istotnego dowodu w sprawie, uznał jednak część stwierdzeń w niej zawartych jak i uwagi stron zawarte w pismach procesowych wraz z materiałem fotograficznym za wystarczające podstawy do wstrzymania robót budowlanych. Organ II instancji, pomimo obowiązku dokonania oceny dowodu z opinii inż. L. P. oraz opinii wydanej na użytek prowadzonego postępowania karnego (opinia inż. A. B.), nie wziął pod uwagę tych materiałów, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, organy z naruszeniem przepisów prawa procesowego uznały, że w sprawie zachodzi podstawa wstrzymania określona art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła C. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez faktyczny brak uzasadnienia jakie przepisy postępowania zostały naruszone w postępowaniu w I instancji i mimo to uchylenie tego postanowienia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia organu I instancji pomimo braku stwierdzenia przez sąd orzekający jakie konkretne przepisy postępowania naruszył organ I instancji, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie organu I instancji objęte wyrokiem wydano z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie normy sformułowanej w tym przepisie obarczając podjęte rozstrzygnięcie wadliwością obligującą do uchylenia orzeczenia organu I instancji, które to naruszenie zdaniem sądu polegało na nierozważeniu całości materiału dowodowego przez organ I instancji pomimo, że organ I instancji dokonał analizy całego materiału dowodowego, a opinia biegłego w sprawie karnej A. B. została wydana po wydaniu postanowienia przez I instancję, więc nie mogła być przez ten organ analizowana przed wydaniem postanowienia, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zarzucenie organowi I instancji, że nie ustosunkował się do opinii biegłego B. pomimo faktu, iż opinia ta została sporządzona po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie objęte wyrokiem wydano z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie normy sformułowanej w tym przepisie obarczając podjęte rozstrzygnięcie wadliwością obligującą do uwzględnienia skargi, które to naruszenie zdaniem sądu polegało na nierozważeniu całości materiału dowodowego przez organ II instancji, pomimo, że organ II instancji oparł się na całości materiału dowodowego, a pominięta zdaniem sądu opinia prywatna złożonej przez inwestora, nie jest dowodem, lecz wyrazem stanowiska procesowego strony, natomiast pominięta, zdaniem sądu, opinia biegłego A. B. jest zgodna merytorycznie z opinią arch. P. Z. oraz z postanowieniami organu I i II instancji, a sąd orzekający z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ zaniechał wykazania, że naruszenie takie mogło mieć w tym stanie rzeczy istotny wpływ na wynik sprawy, 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia dlaczego zdaniem sądu orzekającego ekspertyza techniczna sporządzona przez arch. P. Z. z uwagi na jego rzekomo niepełne uprawnienia w zakresie oceny konstrukcji budynków częściowo nie może stanowić dowodu w sprawie, 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo braku naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez organ II instancji, który rozpatrywał sprawę w postępowaniu zażaleniowym a nie, jak to błędnie uznał sąd, w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu II instancji, pomimo tego że organ prawidłowo zastosował przepisy postępowania zażaleniowego, 8) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie interpretacji przepisów prawa w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego i przytoczenie jedynie literalnego brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; II. Naruszenie przepisu prawa materialnego: 9) art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodziła podstawa wstrzymania robót określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 w sytuacji ustalenia przez organy administracji I i II instancji na podstawie zdjęć, uszkodzenia plomb, oględzin, że zły stan techniczny ściany szczytowej budynku nr [...] oraz stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia powstał wskutek nieprawidłowo prowadzonych robót budowlanych, a które to ustalenia nie zostały zakwestionowane lub podważone w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem [...] S.A. z całokształtu materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie, nie wynika, aby organy administracji obu instancji zgromadziły dostateczne dowody, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K., były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co stanowiłoby przesłankę wstrzymania tych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) należy stwierdzić, że nie znajdują one żadnego uzasadnienia w zaskarżonym orzeczeniu, które od strony formalnej spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy (zażaleniowy) naruszył w sposób istotny przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obligował organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z oceną taką należy się w pełni zgodzić, gdyż organ odwoławczy mając pełną wiedzę o tym, że oprócz ekspertyzy P. Z., są jeszcze dostępne dwie inne opinie – L. P. i A. B., nie wziął ich pod uwagę tłumacząc to tym, że zostały sporządzone po dacie wydania postanowienia organu I instancji. Faktem jest, że te dwie ostatnie opinie powstały na etapie postępowania zażaleniowego, jednak to nie zwalniało organu II instancji od wzięcia ich pod uwagę przy rozpatrywaniu zażalenia. Organ odwoławczy, czy też organ rozpatrujący zażalenie, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.) powinien, tak jak to w swoim uzasadnieniu zaznaczył Sąd, sprawę rozpatrzyć od nowa, gdyż nie tylko posiada kompetencje kontrolne ale i merytoryczne do rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Za tym, że opinie L. P. i A. B. należało włączyć do materiału dowodowego, niezależnie od tego kiedy zostały sporządzone, przemawiały inne okoliczności, które wynikają z akt sprawy. A mianowicie: ekspertyza z [...] 2007 r. P. Z. powstała na skutek zobowiązania adresowanego do C. S., wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2007 r. i miała na celu określenie stanu technicznego budynku zabytkowego usytuowanego przy ul. [...] w K. Tak więc faktycznie ekspertyza ta została wykorzystana przez organy w innym postępowaniu, chociaż nie była przygotowana w takim celu. Ekspertyza P. Z. została przygotowana na zlecenie C. S. w celu podjęcia przez organ nadzoru w stosunku do właścicielki budynku przy ul. [...] w K., działań na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, jak wynika z uzasadnienia postanowienia z [...] 2007 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym następnie wydano w [...] 2007 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nosi tę samą datę co ww. postanowienie. Kiedy więc strony postępowania miały przedstawić stosowne opinie, czy ekspertyzy. Inwestor opinię L. P. załączył do zażalenia złożonego od ww. postanowienia. Poza tym w zażaleniu inwestor kwestionował uprawnienia P. Z. w zakresie w jakim została sporządzona ekspertyza z [...] 2007 r., co potwierdzało pismo Przewodniczącego M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] 2008 r. załączone do pisma pełnomocnika [...] S.A. z [...] 2008 r. Był to kolejny argument przemawiający za tym aby uwzględnić w sprawie inne opinie, tym bardziej że nie wszystkie potwierdzały wnioski i ustalenia zawarte w ekspertyzie P. Z. Konieczność uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym wszystkich materiałów dowodowych, przemawiających na korzyść i niekorzyść stron, wynika także z obowiązku równego traktowania stron w postępowaniu. W tym przypadku organy nadzoru budowlanego nie zachowały tej równowagi. Naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez organ II instancji, jak wynika z powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, nie może też budzić wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem uwzględnienie dwu innych opinii, mogło prowadzić do zupełnie odmiennego stanowiska organu w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jest to również odpowiedź na wątpliwości zawarte w pkt 5 skargi kasacyjnej związane z tym, czy naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanka uchylenia zaskarżonego postanowienia przy naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., musiała skutkować uchyleniem również postanowienia I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, bowiem wymagało to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Uchylenie przez Sąd jedynie zaskarżonego postanowienia, przyjmując za prawidłowe powody i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku, prowadziłoby tylko do wydłużenia całej procedury, a efekt końcowy byłby podobny, gdyż organ II instancji byłby związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutów zawartych w pkt 1-4 skargi kasacyjnej. Sąd wskazując na naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie kwestionował ekspertyzy P. Z. lecz kwestionował, że wzięcie pod uwagę przez organy jedynie tej ekspertyzy, nie spełniało wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi istotę tego przepisu. Niezrozumiały jest zarzut zawarty w pkt 7 skargi kasacyjnej, gdyż nie jest tu istotne, czy Sąd w swoim uzasadnieniu posługiwał się określeniem "postępowanie odwoławcze" czy też "zażaleniowe" bowiem wzajemne relacje pomiędzy tymi postępowaniami wynikają z brzmienia art. 144 k.p.a. i czego nie naruszają ustalenia Sądu w żaden sposób. Podobnie niezrozumiały jest zarzut zawarty w pkt 8 skargi kasacyjnej tym bardziej, że nie znajduje uzasadnienia w dalszej części tego pisma. Trudno oczekiwać aby Sąd dokonywał "interpretacji przepisów prawa w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego", skoro stan faktyczny ustalony przez organy w ocenie Sądu, budzi wątpliwości z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do pkt 9 skargi kasacyjnej należałoby odesłać do wcześniejszych rozważań wskazujących na to, że organy podjęły rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przedwcześnie z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niepełny i nie można było podejmować na jego podstawie postanowienia o wstrzymywaniu robót budowlanych, gdyż nie wynikało z niego jednoznacznie, że pogarszający się stan techniczny budynku przy ul. [...] ma związek lub jest następstwem prowadzonej budowy przy ul. [...] w K. i że realizacja tej inwestycji może spowodować zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.