II GSK 178/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1488/08 w sprawie ze skargi B.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od B.H. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 550 zł ( pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2008 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. po rozpoznaniu wniosku z 21 maja 2004 r., w którym skarżąca zadeklarowała powierzchnię 15,67 ha, decyzją z [...] grudnia 2004 r. przyznał skarżącej płatność ONW na rok 2004 w kwocie 2.804,93 zł. Wobec ustalenia, iż w dniu wydania tej decyzji skarżąca prowadziła działalność rolniczą na obszarze 11,63 ha, a zatem o 4,04 ha mniejszym niż zadeklarowany we wniosku z 21 maja 2004 r., organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych stronie na rok 2004 r. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności ONW na rok 2004 w wysokości 723,16 zł uzyskanych na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. i zobowiązał skarżącą do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami na rachunek Agencji, pouczając ją o prawie do złożenia do Prezesa ARiMR wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W złożonym wniosku skarżąca stwierdziła, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku z 21 maja 2004 r., a rzeczywiście przez nią uprawianą od 30 września 2004 r. powstała w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy działki, zawartej na czas do 31 października 2006 r. Przed rozpoznaniem powyższego wniosku przez Prezesa ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt wypowiedzenia umowy dzierżawy w dniu 30 września 2004 r. nie był znany organowi w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r., co wyczerpuje przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. uchylił decyzję z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu skarżącej płatności ONW oraz odmówił jej przyznania tej płatności na rok 2004. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR decyzją [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2007 r. w całości i ustalił kwotę 2.804, 93 zł., jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW, przyznaną stronie decyzją z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez stronę we wniosku z dnia 21 maja 2004 r. a obszarem rzeczywiście wykorzystywanym przekracza 20 % obszaru stwierdzonego i w związku z tym wskazał, że na podstawie art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w takiej sytuacji nakładane są sankcje zobowiązujące do zwrotu pobranych płatności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. podnosząc, że przyznaną jej płatność wykorzystała na cele rolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w toku postępowania doszło do naruszenia wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W ocenie Sądu, organ nie wskazał okoliczności wyłączającej zastosowanie zakazu z art. 139 k.p.a. oraz uzasadniającej wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść strony, orzekającej zwrot całej kwoty płatności otrzymanych na podstawie decyzji z [...] grudnia 2004 r. po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym. Według Sądu I instancji, w sprawie niniejszej doszło do swoistego połączenia przez Prezesa ARiMR trybu odwoławczego z art. 127 k.p.a. z postępowaniem nadzwyczajnym – wznowieniem, uregulowanym w art. 147 i następnych k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR ustalił bowiem kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu ONW na rok 2004 na sumę 723,16 zł, a zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r. uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2007 r. w całości i ustalił jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW na rok 2004 kwotę 2.804,93 zł. Orzekając na niekorzyść strony nie uzasadnił jednak wystąpienia określonych w art. 139 k.p.a. przesłanek rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR odnosi się do odmowy przyznania stronie płatności ONW na rok 2004, które to zagadnienie było przedmiotem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] października 2007 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004. Sąd I instancji podkreślił, że istotą postępowania wznowieniowego i uchylenia w tym trybie dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego, jakim w tej sprawie jest postępowanie I instancyjne, w którym po uchyleniu decyzji z [...] grudnia 2004 r. i odmowie przyznania stronie płatności ONW na rok 2004 powinna być rozstrzygnięta kwestia zwrotu zrealizowanej płatności w sytuacji, gdy z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o jej przyznaniu. Sąd wskazał, że decyzja z [...] października 2007 r. wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności zawiera w uzasadnieniu zapowiedź wydania odrębnej decyzji dotyczącej zwrotu zrealizowanej płatności. Wbrew tej zapowiedzi, Prezes ARiMR przeniósł rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nienależnie pobranej płatności do postępowania II-instancyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji wskazał w konkluzji, że w sytuacji, gdy decyzja z [...] października 2007 r. stała się ostateczna, a uchylona nią decyzja z [...] grudnia 2004 r. została usunięta z obrotu prawnego, Prezes ARiMR rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2007 r. winien, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję z [...] kwietnia 2007 r., która po wyeliminowaniu z obrotu decyzji z [...] grudnia 2004 r. stała się bezprzedmiotowa i umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. W nowej sytuacji prawnej ewentualne roszczenie organu o zwrot zrealizowanej płatności, zdaniem Sądu, może zostać rozważone w odrębnym postępowaniu. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), zwanego dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001, polegające: a) na ich błędnej wykładni, wiążącej niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia na temat odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony z rażącym naruszeniem prawa, a także b) na niezastosowaniu przepisu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, stanowiącego bezpośrednią podstawę dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych środków; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i w zw. z art. 145 i nast. k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organ wykroczył poza zakres orzekania wynikający z art. 127 i nast. k.p.a. i zastosował przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego z art. 145 i nast. k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę 723,16 zł jako nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezes ARiMR zawiesił postępowanie w związku ze wznowieniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. postępowania w sprawie przyznania B.H. płatności ONW na 2004 rok. Decyzją z [...] października 2007 r. Kierownik BP uchylił decyzję z [...] grudnia 2004 r. przyznającą B.H. płatności ONW na 2004 rok w kwocie 2.804,93 zł i odmówił przyznania płatności za ten rok. Ponieważ decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. stała się ostateczna, Prezes ARiMR podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków i orzekł o obowiązku ich zwrotu w kwocie 2.804,93 zł (decyzja nr [...] z [...] marca 2008 r.). Zdaniem skarżącego, skoro właściwy organ ocenił, że B.H. nie przysługiwała w ogóle płatność ONW na rok 2004, to tym samym wypłacone jej środki w pełnej wysokości należało uznać za nienależnie pobrane. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja nr [...], wydana w postępowaniu drugoinstancyjnym, nakazała w efekcie zwrot środków w wysokości wyższej, niż decyzja wydana w pierwszej instancji - nie znaczy to jednak, że naruszona została norma z art. 139 k.p.a. Organ stwierdził, że ograniczenia wynikające z tego przepisu nie mają zastosowania w tej sprawie. Wprawdzie decyzja Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2007 r. nakazywała zwrot środków w kwocie niższej, niż ostatecznie ustalona, niemniej w dacie jej wydania obowiązywała jeszcze decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] grudnia 2004 r. Uchylenie tej decyzji i ponowne orzeczenie o płatności ONW na rok 2004 stworzyło nową sytuację prawną, którą organ musiał uwzględnić w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą orzekania na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego – odpadła bowiem podstawa prawna, w oparciu o którą B.H. otrzymała środki finansowe w wysokości 2.804,93 zł. Nie zachodziła zatem potrzeba wskazywania na istnienie rażącego naruszenia prawa bądź interesu społecznego w pierwszej decyzji Prezesa ARiMR, wbrew stanowisku Sądu zawartemu w zaskarżonym wyroku. Skarżący organ podkreślił ponadto, że przepisy krajowe mogą określać szczegółowe kwestie związane z dochodzeniem nienależnie pobranych środków, nie mogą natomiast naruszać, ani w żaden sposób modyfikować normy materialnej wynikającej z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W ocenie organu, zasada pełnej efektywności prawa wspólnotowego wymaga, aby w sprawie B.H. pominąć ograniczenia wynikające z art. 139 k.p.a. Zakaz reformationis in peius nie powinien być bowiem brany pod uwagę, jeżeli prowadziłby do uniemożliwienia lub istotnego utrudnienia odzyskania nienależnie pobranych środków z funduszy UE. Zdaniem organu, brak uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. nie wymagają wprost, by uzasadnienie decyzji zawierało wskazanie okoliczności wyłączających stosowanie zakazu z art. 139 k.p.a., a tym samym brak jest przepisu, którego naruszenie miałoby charakter bezsporny i oczywisty, a dopiero to stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ARiMR podniósł, że w zaskarżonej decyzji ustalił kwotę nienależnie pobranych środków i nie orzekał – wbrew twierdzeniom Sądu – w przedmiocie przyznania płatności. Omówienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy przyznania płatności ma charakter jedynie wyjaśniający i służy pełnemu zreferowaniu wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, a w opisie stanu faktycznego powtórzono w istocie kwestie, które zostały już we właściwym trybie i przez właściwy organ rozstrzygnięte. Zdaniem skarżącego organu, nie są to jednak uchybienia, które uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji. W konkluzji skarżący organ stwierdził, że Sąd I instancji nie uwzględnił norm wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, a ponadto przypisał uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znaczenie, którego ono w rzeczywistości nie ma, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. B.H. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Prezes ARiMR kwestionując w skardze kasacyjnej prawidłowość stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji zarzucił po pierwsze, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 przez przyjęcie, że niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności wyłączających stosowanie zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie prawa i po drugie, przez niezastosowanie przepisu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stanowiącego podstawę do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zasada pełnej efektywności prawa wspólnotowego, zdaniem Prezesa ARiMR wymaga, aby w sprawie B.H. pominąć ograniczenia wynikające z art. 139 k.p.a. Według skarżącego organu zakaz reformationis in peius nie powinien być brany pod uwagę, jeżeli uniemożliwiałby lub w sposób istotny utrudniałby odzyskanie nienależnie pobranych środków z funduszy Unii Europejskiej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego ostatniego zarzutu należy podkreślić, że Państwa Członkowskie Unii Europejskiej realizując wynikający z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności korzystają z tzw. autonomii proceduralnej (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, opubl. w: ONSAiWSA 2007/3/59 i wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 65/07, niepubl.). Oznacza to, że postępowanie przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi prowadzone jest według prawa krajowego, którego przepisy powinny być stosowane w sposób zapewniający prawu wspólnotowemu pełną efektywność. Zastosowanie w niniejszej sprawie krajowej procedury administracyjnej – Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że w postępowaniu odwoławczym zastosowanie miała przyjęta w art. 139 k.p.a. instytucja zakazu reformationis in peius. Zasada ta oparta została na dwóch rozłącznych kryteriach. Po pierwsze, na kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji i po drugie, na kryterium interesu społecznego. Użyte w tym przepisie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" może uzasadniać wydanie decyzji na "niekorzyść strony" wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. komentarz do art. 139 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. III). Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia zakazu reformationis in peius, ustalił jedynie, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie tego zakazu. Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że tego rodzaju uchybienie procesowe nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 6 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1101/88, opubl. w: ONSA 1989/2/71). Stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie uzasadnia również stanowisko Sądu I instancji, iż Prezes ARiMR orzekł "na poziomie postępowania II-instancyjnego o płatnościach wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. – po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym". Przy ocenie tego zarzutu należy wziąć pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem zawsze związana z przedmiotem postępowania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była nienależnie pobrana przez B.H. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie zwrotu, a nie odmowy przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po rozpoznaniu wniosku B.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W postępowaniu tym, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, nie doszło do "swoistego" połączenia przez organ trybu odwoławczego z trybem wznowieniowym, gdyż uchybienie takie nie zaistniało. Takiego stanowiska nie uzasadnia podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przyczyn odmowy przyznania stronie płatności ONW. Okoliczność, iż organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wymienił te przyczyny nie zmienia faktu, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. Rozstrzygnięcie to zapadło po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym – wznowieniowym. W wydanym wyroku Sąd I instancji, jak to już wyżej wskazano, nie stwierdził naruszenia przez Prezesa ARiMR zakazu reformationis in peius, lecz jedynie ustalił, że w uzasadnieniu decyzji nie zostały wykazane przesłanki odstąpienia od tej zasady. Samo to uchybienie nie stanowiło jednak wystarczającej podstawy do przyjęcia, że wydanie decyzji na niekorzyść B.H. przez ustalenie obowiązku zwrotu pełnej kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w warunkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.