II GSK 237/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Zofia Borowicz Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 66/08 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia dotyczącego stosowania praktyk ograniczających konkurencję 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 66/08 oddalił skargę T. P. S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia dotyczącego stosowania praktyk ograniczających konkurencję. W uzasadnieniu Sąd podniósł między innymi, że T. P. S.A. w dniu [...] października 2007 r., na podstawie art. 86 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm., dalej: ustawa o ochronie konkurencji), zwróciła się do Prezesa UOKiK z zawiadomieniem o podejrzeniu stosowania przez spółkę T. D. S.A. praktyk ograniczających konkurencję, polegających na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku zakańczania połączeń w publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej Dialog. Prezes UOKiK, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji, wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie wstępnego ustalenia, czy działania przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie kształtowania cen za usługę zakańczania połączeń w publicznych sieciach telekomunikacyjnych stanowią naruszenie przepisów wspomnianej ustawy. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2007 r. organ, powołując się na art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji, poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Prezes UOKiK w dniu [...] lutego 2008 r., postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji, zamknął postępowanie wyjaśniające. Pismem z tej samej daty organ, powołując się na art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji, poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. We wspomnianym piśmie Prezes UOKiK wyjaśnił, że przedstawione w zawiadomieniu zarzuty nie mają charakteru antymonopolowego, co oznacza, że brak jest wystarczających podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego. T. P. S.A. pismem z dnia [...] marca 2008 r. zwróciła się do Prezesa UOKiK o ponowne rozważenie, czy przedstawiona w zawiadomieniu sprawa nie ma charakteru antymonopolowego. W przypadku gdyby Prezes UOKiK podtrzymał dotychczasowe stanowisko wniosła o przekazanie sprawy Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) jako organowi właściwemu, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ustawy o ochronie konkurencji. T. P. S.A. w dniu [...] czerwca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK w sprawie zawiadomienia o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez T. D. S.A. Skarżąca zarzuciła Prezesowi UOKiK naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a., poprzez rażące uchybienie ustawowemu terminowi załatwienia sprawy administracyjnej i wniosła o zobowiązanie organu do wydania, w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wyroku, postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, tj. Prezesowi UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż Prezes UOKiK nie pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji zauważył, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi jedynie wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Prezes UOKiK po otrzymaniu pisemnego zawiadomienia T. P. S.A. o podejrzeniu stosowania przez spółkę T. D. S.A. praktyk ograniczających konkurencję, wszczął postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy działania przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie kształtowania cen za usługę zakańczania połączeń w publicznych sieciach telekomunikacyjnych stanowią naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie Sądu, Prezes UOKiK przeprowadził pełną procedurę sprawdzającą w zakresie zawiadomienia o podejrzeniu stosowania niedozwolonych praktyk ograniczających konkurencję, złożonego przez T. P. S.A. Zdaniem Sądu I instancji, działanie organu antymonopolowego było zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji, według którego Prezes UOKiK przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 k.p.a., informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. W ocenie WSA nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w pisemnej informacji z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes UOKiK uznał się za organ niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia T. P. S.A., wniesionego w trybie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji. Prezes UOKiK stwierdził jedynie, że opisane przez skarżącą działanie nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia prawa antymonopolowego. Prezes UOKiK podniósł w swych wyjaśnieniach, że kwestionowana przez skarżącą asymetria jest rezultatem, przyjętego przez Prezesa UKE, modelu rynku telekomunikacyjnego. Jeżeli organ regulacyjny, znając sytuację na omawianym rynku, odmawia nałożenia regulacji cen na operatorów alternatywnych, to akceptuje występujący poziom asymetrii, a tym samym, pośrednio, wyraża zgodę na jej trwanie i nie widzi w niej zagrożenia dla konkurencji. Prezes UOKiK stwierdził, że zarówno powstanie, jak i stosowanie asymetrycznych rozliczeń ma swoje źródło w działaniach o charakterze regulacyjnym i rozpatrywanie ich na gruncie prawa antymonopolowego jest wyłączone. Sąd I instancji uznał, że Prezes UOKiK doręczając skarżącej pismo, stanowiące informację o sposobie rozpatrzenia złożonego przez nią zawiadomienia, nie tylko uczynił zadość ustawowemu obowiązkowi, wynikającemu z art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji, ale także przyjął swą właściwość rzeczową w sprawie tego zawiadomienia. T. P. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zrzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia; w szczególności Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku analizę zakresu właściwości Prezesa UOKiK wynikającą z art. 29 ustawy o ochronie konkurencji, w konsekwencji czego nie wyjaśnił w sposób logiczny dlaczego ustalił, że Prezes UOKiK uznał się za organ właściwy w sprawie; 2. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 65 § 1 k.p.a. w postaci braku wydania przez Prezesa UOKiK postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu i jednocześnie rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Według skarżącej wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dostrzeżenie przez Sąd konsekwencji uchybień procesowych jakich dopuścił się organ spowodowało oddalenie skargi. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim poprzez brak logicznego wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia twierdzenia skarżącej, co do faktycznego uznania przez organ swej niewłaściwości w sprawie. Rozstrzygnięcie Sądu cechuje wewnętrzna sprzeczność wynikająca z pominięcia treści art. 29 ustawy o ochronie konkurencji określającego kompetencje organu i braku jego zestawienia z pismem Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżąca zauważyła, że skoro Prezes UOKiK jako organ właściwy w sprawach antymonopolowych w sposób jednoznaczny wskazał, że przedstawiona mu sprawa nie jest sprawą antymonopolową, to należało z tego wywieść, że uznał się on za organ niewłaściwy. Prezes UOKiK w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu ustalać innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, obraza wymienionych przepisów polegała odpowiednio na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, zwłaszcza analizy art. 29 ustawy o ochronie konkurencji oraz oddaleniu skargi na bezczynność Prezesa UOKiK, w sytuacji, gdy nie zostało wydane w terminie postanowienie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu – Prezesowi UKE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Konstrukcja tego zarzutu opiera się na twierdzeniu skarżącej, że Prezes UOKiK w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, czego nie uwzględnił Sąd I instancji nie wyjaśniając swego stanowiska w tej kwestii. W związku z tym podnieść należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a., a Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący przyczyny oddalenia skargi. Jako kompletne należy ocenić wywody WSA, dotyczące wypełnienia przez Prezesa UOKiK ustawowych obowiązków, w związku ze złożeniem przez T. P. S.A., na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, zawiadomienia. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii właściwości Prezesa UOKiK do załatwienia zawiadomienia. Co prawda nie poddano analizie treści art. 29 ustawy o ochronie konkurencji, jak oczekiwała tego skarżąca, lecz przeprowadzenie takiej analizy było w rozpoznawanej sprawie zbędne. Należy bowiem zauważyć, że art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji określa status Prezesa UOKiK jako organu administracji publicznej. Jest on centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów. Rozpoznanie przez WSA skargi na bezczynność Prezesa UOKiK w załatwieniu zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję nie wymagało zatem analizy przepisu określającego w sposób ogólny właściwość tego organu. Całkowicie wystarczające było rozważenie, tak jak to uczynił Sąd I instancji, kompetencji Prezesa UOKiK do rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji. Podkreślenia także wymaga, że skarżąca nie wskazała jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie. Niezależnie od podanych wyżej przyczyn uznania omawianego zarzutu za niesłuszny należy zauważyć, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia nie odpowiadającego w pełni warunkom określonym w tym przepisie, z reguły nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w ustawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem wstępnym uwzględnienia skargi na bezczynność jest zatem ustalenie, że po stronie organu istnieje obowiązek podjęcia działania w określonej formie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że na Prezesie UOKiK taki obowiązek nie spoczywał. W tym miejscu podnieść należy, że art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji uprawnia do zgłoszenia Prezesowi UOKiK zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Uprawnionym do złożenia takiego zawiadomienia jest każdy. Jedynym obowiązkiem Prezesa UOKiK, który powstaje na skutek zgłoszenia zawiadomienia, jest przekazanie zgłaszającemu na piśmie informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem (art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji). Prezes UOKiK, stosując się do wspomnianego obowiązku, powinien poinformować zawiadamiającego, w terminie określonym w art. 35 – 37 k.p.a., o czynnościach jakie zamierza podjąć lub których nie podejmie. Dodać należy, że Prezes UOKiK nie jest związany treścią wniosku, zaś podmiot dokonujący zawiadomienia nie ma przymiotu strony postępowania. Jak wynika z przytoczonych unormowań problematyka zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję i jego rozpatrzenia została uregulowana w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Omawiana regulacja ma charakter pełny, a zatem w tym zakresie wyłączone było zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniane przepisy, zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie konkurencji, stosuje się do postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie Prezes UOKiK poinformował T. P. S.A., o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia dwukrotnie. Po raz pierwszy uczynił to pismem z dnia [...] listopada 2007 r., informującym o wszczęciu w dniu [...] listopada 2007 r. postępowania wyjaśniającego w sprawie wstępnego ustalenia, czy działania przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie kształtowania cen za usługę zakańczania połączeń w publicznych sieciach telekomunikacyjnych stanowią naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformowano skarżącą o zamknięciu postępowania wyjaśniającego. Przedstawienie T. P. S.A. informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia zakończyło czynności związane z jego zgłoszeniem. W tej sytuacji żądanie wydania postanowienia o przekazaniu, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., sprawy organowi właściwemu jest bezzasadne. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).