II OSK 264/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/08 odrzucające skargę H. M. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 29 - Śródmieście" postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/08, odrzucił skargę H. M. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 29-Śródmieście". Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. H. M. wniosła w dniu [...] września 2008 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...]w przedmiocie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 29 -Śródmieście". Skargę poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2008 r. skierowanym do Rady Miasta Nowy Sącz, które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2008 r. W wezwaniu tym skarżąca podniosła zarzuty do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza w punkcie 7 i 5 dla terenu o symbolu B.8.U. Rada Miasta Nowy Sącz w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie wskazując, iż te same zarzuty skarżąca zawarła we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została prawomocnie odrzucona (sygn. akt II SA/Kr 331/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę wskazał, iż z niniejszej sprawy, jak i z akt o sygn. II SA/Kr 331/08 wynika, że skarżąca pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. wezwała Radę Miasta Nowy Sącz do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pierwsze wezwanie z dnia [...] stycznia 2008 r. wpłynęło do Rady Miasta Nowy Sącz przed dniem [...] lutego 2008 r., gdyż w tym dniu została sporządzona odpowiedź na to wezwanie przez Przewodniczącego Rady Miasta Nowy Sącz. Wezwanie z dnia [...] lipca 2008 r. wpłynęło do Urzędu Miasta Nowy Sącz w dniu [...] lipca 2008 r. W pismach tych skarżąca podnosi, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz 29 - Śródmieście" naruszają jej prawo własności działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] bowiem nie pozwalają na modernizację i rozbudowę budynku oraz przeznaczenia działki na cele usługowe. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych ma tylko pierwsze wezwanie, tj. wezwanie z dnia [...] stycznia 2008 r. W postanowieniu składu 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., nr 1 poz. 2) wyrażono bowiem pogląd, że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu". Sąd wskazał, iż do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270). Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Sąd ustalił, iż Przewodniczący Rady Miasta Nowy Sącz w dniu [...] lutego 2008 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2008 r. W aktach sprawy brak dokumentacji pozwalającej stwierdzić konkretny dzień wpływu skargi do Rady Miasta Nowy Sącz, niewątpliwe jednak nastąpiło to najpóźniej w dniu [...] lutego 2008 r., skoro w tym dniu udzielono na to wezwanie odpowiedzi. Oznacza to, zdaniem Sądu, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał najpóźniej z końcem marca 2008 r. Mając na uwadze, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego została sporządzona w dniu [...] września 2008 r., a więc ze znacznym przekroczeniem w/w terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż jako spóźniona, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega ona odrzuceniu. H. M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego postanowienia i zaskarżając je w całości podniosła zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2 oraz art. 102a ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadkach wyłączonych z hipotezy przepisu artykułu 101 ustęp 2 dopuszczalne jest odrzucenie skargi na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta "Nowy Sącz 29 Śródmieście" zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/366/2004 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 13 lipca 2004 roku (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 233, poz. 2601) pomimo braku orzeczenia oddalającego pierwotnie wniesioną skargę na ustalenia Planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie normy prawnej ustalonej przy zastosowaniu reguł wnioskowania per analogiam w oparciu o treść artykułu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz artykułu 52 § 4 Prawa o postępowaniu lub też stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazującej, że instytucja wezwania określona w tym artykule jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o którym mowa w artykule 52 § 4 Prawa o postępowaniu lub też surogatem środków odwoławczych określonych w postępowaniu administracyjnym, a więc czynnością prawną przysługującą zainteresowanemu w stosunku do danej uchwały organu gminy jednokrotnie. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż w celu uzgodnienia treści norm prawnych wynikających z treści artykułu 101 ust. 1 oraz 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w myśl założenia racjonalności ustawodawcy, należy przyjąć, że artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia co do liczby wnoszonych wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym ograniczeniem do kwestionowania po raz kolejny danej uchwały organu gminy jest wcześniejsze prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na taką uchwałę. Ponadto, zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w treści art. 101 ust. 2 powołanej ustawy, że prawo do wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia jest jedynie wyłączone w przypadku, gdy dana uchwała organu gminy była już przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego, który oddalił skargę zainteresowanego w tym zakresie, to w każdym innym przypadku, gdy wniesiona skarga na daną uchwałę organu gminy nie została rozpoznana, gdyż została odrzucona przez sąd administracyjny, dany zainteresowany nie traci uprawnienia do wniesienia wezwania do organu gminy o usunięcie naruszenia i następczego wniesienia skargi, w przypadku odmowy uwzględnienia przez organ skierowanego do niego wezwania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że poprzez wskazanie w artykule 102 ustawy o samorządzie gminnym, że w odniesieniu do aktów administracyjnych indywidualnych wydawanych przez organy gminy zastosowanie znajdują "przepisy odrębne" regulujące ogólne postępowanie administracyjne, ustawodawca wyraźnie podkreślił odrębność środków nadzoru uregulowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Odrębność ta wynika z faktu, że ustawodawca wydaje się przyjmować założenie, iż możliwość usunięcia z obrotu prawnego nieważnych norm prawnych wynikających z uchwał organów gminy stanowi nadrzędny cel tej regulacji, który nie powinien być ograniczany wymogami dotyczącymi środków zaskarżenia w odniesieniu do aktów indywidualnych. Wątpliwe jest zatem podobieństwo regulacji artykułu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z innymi regulacjami prawnymi uzasadniającymi przeprowadzenie wnioskowania per analogiam. Wynika to z faktu, że akt nadzoru nad działalnością gminną w zakresie uchwalania norm abstrakcyjnych i generalnych w żaden sposób nie może być uznany za podobny pod istotnymi względami do środków odwoławczych na akty administracyjne indywidualne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Prawa o postępowaniu, gdyż natura i charakter prawny tych aktów uzasadnia ich odrębne traktowanie. Co więcej, w świetle regulacji artykułu 102a ustawy o samorządzie gminnym, niedopuszczalne byłoby również rekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z artykułu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo pewnych podobieństw regulacji, w oparciu o wnioskowanie per analogiam z treści artykułu 52 § 4 Prawa o postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy skarga na uchwałę organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), została odrzucona przez sąd administracyjny, strona traci uprawnienie do wniesienia ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać zatem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08, niepubl.). Jak bowiem trafnie wskazał Sąd I Instancji, wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest substytutem środka odwoławczego. Nie jest zatem dopuszczalne wielokrotne występowanie z takim wezwaniem. Na powyższe nie ma wpływu powołana przez skarżącą regulacja art. 101 ust. 2 powołanej ustawy, który odnosi się do kwestii zakazu ponownego orzekania merytorycznego w sprawie. Natomiast w przypadku odrzucenia skargi, skarżącej przysługiwało wprawdzie prawo ponownego zaskarżenia uchwały, nie zmienia to jednak faktu, że termin do wniesienia skargi biegł od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa po raz pierwszy, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 21 stycznia 2008 r., natomiast kolejne wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 lipca 2008 r. nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na przesunięciu początku biegu terminu do wniesienia skargi. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał skargę H. M. z dnia [...] września 2008 r. za spóźnioną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 2 oraz art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać za usprawiedliwiony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.