I OSK 1653/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M., P. M., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 373/07 w sprawie ze skargi A. M., P. M., W. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących A. M., P. M., W. M. kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 373/07 oddalił skargę A. M., P. M. i W. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2001 r. A. M., P. M. i W. M. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w Z., nabytej przez Skarb Państwa od ich matki I. I. M. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1988 r. Repertorium A Nr [...], nieruchomości stanowiącej w dniu nabycia działkę nr [...] o pow. [...] ha. Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania wskazując w uzasadnieniu, że art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nie daje podstaw do traktowania jako wywłaszczonej nieruchomości nabytej w drodze umowy, także w sytuacji, gdy wcześniej w stosunku do tej nieruchomości zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponownym wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. A. M., P. M. i W. M. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w Z. oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Starosta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] umorzył postępowanie wskazując, że w sprawie o zwrot przedmiotowych nieruchomości toczyło się już postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. o umorzeniu postępowania. Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując, że na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) wprowadzona została możliwość orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W związku z tym, mimo tożsamości przedmiotu, a także stron, sprawa powinna być rozpatrywana jako nowa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. M., P. M. i W. M. oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przez byłych właścicieli na rzecz Gminy Z. w wysokości [...] zł. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina Z. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 140, art. 217 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.). Odwołująca się Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w Z., którą - według organu - można traktować jako nieruchomość zamienną. Na decyzję Wojewody Pomorskiego A. M., P. M. i W. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu działki nr [...] o pow. [...] m2 jako nieruchomości zamiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 905/05 oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że w istocie w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono w dostateczny sposób, czy w ramach odszkodowania przyznano nieruchomość zamienną. Gdyby bowiem działka nr [...] stanowiła przyznaną I. I. M. nieruchomość zamienną, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłby możliwy w obecnym stanie prawnym. Sąd wskazał ponadto, że niedostatecznie została wyjaśniona kwestia związana z regulacją zawartą w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagająca ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany inny cel, który mógłby być podstawą wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6 oraz art. 142 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o zwrocie A. M., P. M. oraz W. M. nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W decyzji organ postanowił równocześnie, że wysokość zwaloryzowanej należności, którą wnioskodawcy zobowiązani są wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania, zostanie ustalona odrębną decyzją, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu oraz że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Odwołanie od decyzji Starosty S. złożyła ponownie Gmina Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i art. 142 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1 kpa przez nierozstrzygnięcie w decyzji kwestii zwrotu odszkodowania, co uniemożliwiło prawidłową jej ocenę, a także błędną ocenę materiału dowodowego przez organ I instancji poprzez nieuznanie nieruchomości przyznanej I. I. M. za nieruchomość zamienną. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do art. 216 ust. 2 tej ustawy wynika, iż, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, którą I. I. M. otrzymała w rozliczeniu na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1988 r., należy traktować jako nieruchomość zamienną. Świadczy o tym treść decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r. przenosząca własność działki nr [...], w której stwierdza się, że "w toku postępowania wywłaszczeniowego pod budownictwo użyteczności publicznej (Ośrodek Zdrowia) M. I. wystąpiła z wnioskiem do Naczelnika Gminy w Z. w sprawie otrzymania działki budowlanej na własność. Ponieważ I. M. jest właścicielką gruntów, które podlegają wywłaszczeniu i wyraża chęć otrzymania działki budowlanej, należało przenieść własność". Ponadto jak wynika z treści umowy z dnia [...] kwietnia 1988 r. najpierw wydano nieruchomość, a później dokonano rozliczeń. Powyższe okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, wypełniają przesłankę zawartą w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przyznanie nieruchomości w ramach odszkodowania związane było bezpośrednio z postępowaniem wywłaszczeniowym. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi obecnie własność małżonków E. I. i K. M. G., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2000r. Rep. A [...], co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, organ I instancji błędnie przyjął, że brak jest możliwości potraktowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, do którego mógł mieć zastosowanie art. 65 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiący podstawę przyznania nieruchomości zamiennej, tylko z tego powodu, że nie obejmowało ono [...] ha. Według Wojewody Pomorskiego, art. 65 ust. 1 odnosił się do nieruchomości mogących wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, nie musiała nieruchomość sama stanowić gospodarstwa rolnego. Fakt, że nabycie nieruchomości od I. I. M. nastąpiło w drodze czynności cywilnoprawnej, umożliwił bardziej swobodne ustalenie zawartych w niej postanowień, niż miałoby to miejsce w drodze decyzji administracyjnej, tym bardziej że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. nie ograniczała w żaden sposób nabycia w drodze umowy, a więc można było również przyjąć w rozliczeniu inną nieruchomość, bez względu na to, czy wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, czy też nie. Jeżeli zatem w rozliczeniu za wywłaszczaną nieruchomość wyraźnie wskazano konkretną nieruchomość, to należy ją traktować jako nieruchomość zamienną, zgodnie z tym co ustawodawca zawarł w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, nie ma więc racji organ I instancji, że zaliczenie wartości działki nr [...] na poczet ceny nabycia jest jedynie formą rozliczenia finansowego. Okoliczność, że wnioskodawcom nie przysługuje prawo własności nieruchomości zamiennej i nie mogą oni tej nieruchomości zwrócić, stanowi podstawę do uchylenia decyzji Starosty S. i orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. Ponadto, zdaniem Wojewody, należy zbadać, czy w sprawie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu wynikająca z treści art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. czy na wywłaszczonej przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W tym zakresie trzeba wziąć pod uwagę, że z informacji zawartych w piśmie Urzędu Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wynika, że przed datą 1 stycznia 1998 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego z 1987r., Nr [...]) i przeznaczone pod tereny koncentracji usług, w tym administracja, łączność, handel, targowisko, gastronomia, straż pożarna. Wskazane cele, w ocenie organu odwoławczego, stanowią cele publiczne, mogły więc stanowić podstawę do wywłaszczenia. Skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M., P. M. i W. M. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili organowi błędną ocenę materiału dowodowego przez uznanie, że działka budowlana nr [...] położona w Z., nabyta przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r. stanowi nieruchomość zamienną przekazaną jej w ramach odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie skarżących, I. I. M. nabyła przedmiotową działkę na zasadach ogólnych, tj. art. 17 ust. 5, 29,33 i 34 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a jej wartość stanowiła jedynie element rozliczenia, co wynika wyraźnie z zapisu umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1988 r., w której nie ma wzmianki o nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przytoczoną na jej poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 373/07 oddalił skargę A. M., P. M. i W. M.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że stosownie do art. 140 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, zwrocie podlega zarówno nieruchomość zamienna, jak i zwaloryzowana dopłata, z tym że wysokość zwaloryzowanej dopłaty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej, określonej na dzień zwrotu. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do uznania, że przy spełnieniu przesłanek wyrażonych w art. 137 powołanej ustawy, decyzja o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania. W kwestii przyznania poprzedniej właścicielce działki nr [...] Sąd podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego, że działka ta została przyznana I.I. M. jako nieruchomość zamienna Tym samym za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżących co do błędnej oceny materiału dowodowego w tej kwestii. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości można było zastosować art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który przewidywał, że właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne należy w miarę możliwości przyznać na jego żądanie, tytułem odszkodowania, odpowiednią nieruchomość zamienną. Sąd zgodził się z wykładnią, że przepis art. 65 ust. 1 odnosił się także do nieruchomości mogących wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, za czym przemawia tryb wywłaszczania nieruchomości – w drodze umowy, dający stronom swobodę w ustalaniu jej treści, jak również zmiana tego przepisu dokonana nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia strony skarżącej, że działka ta stanowi jedynie element rozliczenia ceny nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa, jest nie do przyjęcia w świetle materiału zgromadzonego w sprawie. Z treści aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1988 r. i decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r. UR nr [...] o przyznaniu prawa własności działki nr [...] wynika bezspornie związek pomiędzy tymi dokumentami. W akcie notarialnym wskazano bowiem wprost nieruchomość (działkę nr [...]), co do której zawarto zapis o jej wydaniu na dzień sporządzenia aktu, natomiast w uzasadnieniu decyzji administracyjnej wskazano, że przyczyną wydania tej nieruchomości było zwrócenie się I. I. M. o otrzymanie danej nieruchomości zastępczej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z § 4 aktu notarialnego strony określiły cenę wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...] zł "pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m2, której własność I. I. M. zachowała". Zapis taki, zdaniem Sądu I instancji, wyraźnie świadczy o tym, że działka nr [...] stanowi, zgodnie z wolą stron umowy z dnia [...] kwietnia 1988 r., nieruchomość zamienną. Poza tym z treści art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy wynika, że wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej, natomiast różnicę wartości nieruchomości wyrównuje się poprzez dopłatę pieniężną. Odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem wywłaszczenia ustalono więc w wysokości pomniejszonej o wartość otrzymanej w zamian nieruchomości, co w istocie stanowiło rozliczenie obu wartości. Ocena zebranego materiału dowodowego dokonana przez Wojewodę Pomorskiego nie narusza więc, w ocenie Sądu I instancji, zasad wynikających z art. 80 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał ponadto, iż konieczną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywna możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej. Decyzja o zwrocie może być bowiem wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom przysługuje prawo do nieruchomości zamiennej, w głównej mierze prawo własności, które czyni możliwym zwrócenie jej Skarbowi Państwa lub gminie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15.03.2005 r. II SA/Bk 828/04 Lex nr 173705). Bezsporne okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji właścicielami działki nr [...] są E. G. i K. G. Oznacza to, że wnioskodawcy – A. M., P. M. i W. M. nie legitymują się prawem własności pozwalającym na złożenie zobowiązania zwrotu tej nieruchomości. Z tych przyczyn nie mogą skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak nawet w przypadku odmiennej oceny w tej kwestii, w ocenie Sądu I instancji, żądany zwrot nie mógłby nastąpić ze względu na treść przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jego treści wynika, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przedmiotowe działki w dacie sporządzenia aktu notarialnego przeznaczone były pod tereny koncentracji usług, w tym administracja, łączność, handel, targowisko, gastronomia, straż pożarna. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy z dnia [...] kwietnia 1988 r., przeznaczenie powyższych działek mogło stanowić podstawę wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności sprawy dokonane w tej mierze przez organ, a w szczególności fakt, że wskazany sposób przeznaczenia trwał już przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzą do stwierdzenia, że w świetle powołanego art. 229a stanowią one negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 373/07 wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M., P. M. i W. M. reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że działka budowlana nr [...] położona w Z., nabyta przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r., stanowi nieruchomość zamienną, przekazaną wyżej wymienionej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazując na powyższy zarzut, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że interpretacja prawa w świetle stanu faktycznego sprawy jest błędna i została dokonana z uwzględnieniem wyłącznie interesów Gminy Z.. Bezspornym jest, że wywłaszczenie nieruchomości I. I. M. oraz nabycie przez nią działki budowlanej zbiegło się w czasie, jednak nie nastąpiło na tej samej podstawie prawnej. Faktycznie I. I. M. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności działki budowlanej, jednakże skarżącym nie jest znana jego treść, bowiem wniosku tego nie ma w aktach sprawy, zaś z korespondencji, jaką dysponuje Urząd Gminy Z. wynika, że wniosku nie ma również w archiwum Urzędu. W tej sytuacji stwierdzenie, jakie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "... przyczyną wydania owej nieruchomości było zwrócenie się I. M. o otrzymanie danej nieruchomości zastępczej w toku postępowania wywłaszczeniowego" jest całkowicie bezpodstawne i ma charakter wyłącznie uznaniowy. Skoro więc nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jaka była treść wniosku I. I. M., treści wniosku nie można się domyślać, a ewentualne domysły nie mogą stanowić podstawy prawnej orzeczenia. Wywłaszczenie nieruchomości, jak twierdzi pełnomocnik, nie było koniecznym warunkiem uzyskania działki budowlanej z zasobów Skarbu Państwa, gdyż wniosek o uzyskanie takiej działki mógł złożyć każdy, niezależnie od tego, czy posiadał nieruchomość, która była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Niezbędnym było natomiast uzasadnienie takiego wniosku. To, że złożenie wniosku o nabycie działki z zasobów Skarbu Państwa przez I. I. M. zbiegło się w czasie z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym, nie może być uważane za przesądzające o przyznaniu jej przedmiotowej nieruchomości jako zamiennej. W samej też decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988r. przyznającej I. I. M. prawo własności działki budowlanej jest wzmianka jedynie o tym, że zwróciła się ona do Urzędu Gminy Z. z wnioskiem o przyznanie jej działki budowlanej; nie ma natomiast ani słowa o tym, że działka ta stanowi nieruchomość zamienną. Podobnie w treści umowy sprzedaży działki w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie zostało zaznaczone, że działka budowlana, o której przyznanie wnioskowała I. I. M., stanowi nieruchomość zamienną czy też formę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Znajduje się tam natomiast wyraźny zapis, że działka nabywana przez matkę skarżących stanowi element rozliczenia finansowego. Powyższe, wobec brzmienia przepisu art. 65 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującego w czasie zawarcia obu transakcji, świadczy o tym, że wartość nieruchomości nabywanej w trybie wywłaszczeniowym określono konkretną kwotą pieniężną, a działkę budowlaną zaliczono jako element rozliczenia finansowego, nie podając nawet jej dokładnej wartości. Skarga kasacyjna podkreśla, że działkę nr [...] matka skarżących nabyła na zasadach ogólnych, tj. art. 17 ust. 5, art. 29, art. 33, art. 34 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. na podstawie odrębnej decyzji Naczelnika Gminy Z., niezwiązanej z umową sprzedaży, wydanej miesiąc po zawarciu umowy. O błędnej kwalifikacji działki nr [...] jako zamiennej świadczy również treść decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r., zawierająca zastrzeżenie, że organ administracji państwowej może żądać zwrotu działki, jeżeli w terminie 2 lat nie zostanie rozpoczęta na niej budowa i jeżeli ta budowa nie zostanie ukończona w ciągu następnych 3 lat. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że - jak wynika z art. 65 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - istota zamiany polega na tym, że wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczanej. Tymczasem w ramach transakcji dokonanych pomiędzy Gminą Z. a I. I. M. Gmina otrzymała własność czterech działek w centrum wsi o łącznej powierzchni [...] m2, natomiast I. I. M. nabyła prawo własności jednej działki o powierzchni [...] m2 w znacznie mniej atrakcyjnej lokalizacji i dodatkowo z obowiązkiem jej zabudowy w oznaczonym czasie. Nie zaistniała zatem ekwiwalentność zamiany. W tej sytuacji nabycie działki nr [...] uznać należy za odrębną czynność prawną i nie należy jej łączyć z faktem dokonanego wywłaszczenia nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, bowiem zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako "ugn", przez jego błędną wykładnię, jest uzasadniony. Na wstępie należy zaznaczyć, że przy stosowaniu przepisów dotyczących wywłaszczeń niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, ani tym bardziej stosowanie analogii. Przepisy regulujące wywłaszczenia, jako stanowiące wyłom w ogólnej zasadzie ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP, art. 222 i nast. kc), mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis), zatem muszą być interpretowane dosłownie. Przepis art. 140 ust. 1 ugn stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W niniejszej sprawie wymagało ustalenia, czy nabycie przez I. I. M. działki nr [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988r. stanowiło przyznanie nieruchomości zamiennej, co skutkowałoby obowiązkiem zwrotu tej nieruchomości w myśl art. 140 ust. 1 ugn. W tym celu należy przypomnieć, że w dacie zawarcia umowy o nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości od I. I. M. instytucję nieruchomości zamiennej regulował art. 65 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne należało - w miarę możliwości - przyznać na jego żądanie tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną, przy czym zasadą było, iż wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej, a ewentualną różnicę wartości należało wyrównać poprzez dopłatę pieniężną. Tak uregulowana instytucja nieruchomości zamiennej nie odpowiada bezspornym ustaleniom stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przede wszystkim jest poza sporem, że w dniu nabycia w trybie wywłaszczenia nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji za organem II instancji, że art. 65 ust. 1 odnosił się nie tylko do nieruchomości stanowiących nieruchomość rolną, ale także do nieruchomości mogących wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, jest całkowicie dowolne, wykracza bowiem poza jednoznaczne brzmienie art. 65 ust. 1, nie mówiąc już o tym, że ani Wojewoda Pomorski ani Sąd I instancji nie wskazują, na czym opierają twierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość mogła wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Przeczy to zresztą przyjętym przez Sąd I instancji ustaleniom, że przedmiotowe działki w dacie sporządzenia aktu notarialnego przeznaczone były pod tereny koncentracji usług, w tym administrację, łączność, handel, targowisko, gastronomię, straż pożarną. Przyjęcie takich ustaleń wyklucza pogląd, że przejmowana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, podstawy do przyjęcia, że przyznana I. I. M. działka stanowiła nieruchomość zamienną, nie daje także treść aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1988 r. Akt notarialny nie zawiera postanowienia o nabyciu przez I. I. M. działki nr [...] jako nieruchomości zamiennej. Z treści § 4 wynika jedynie, że cenę sprzedaży nieruchomości strony ustaliły na kwotę pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...]. Nie można podzielić poglądu Sądu i instancji, że cywilnoprawna forma dokonanego wywłaszczenia daje podstawę do interpretowania treści umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1988 r. zgodnie z zasadą swobody umów, co w tym przypadku pozwalałoby przyjąć, że strony mogły dowolnie kształtować treść zawieranej umowy, a zatem fakt przyznania nieruchomości zamiennej może wynikać z § 4 umowy. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie wywłaszczeniowym charakterem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, co wynika z powołania w § 3 umowy art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jako podstawy jej zawarcia. Fakt zawierania takiej umowy pod rygorem wywłaszczenia z założenia wykluczał równoprawność stron umowy, a tym samym możliwość swobodnego kształtowania jej treści przez każdą ze stron. Określenie w § 4 umowy ceny sprzedaży nieruchomości i wskazanie sposobu jej rozliczenia z właścicielką (przez potrącenie z ustalonej ceny – wartości nabytej przez I. I. M. od Skarbu Państwa działki budowlanej) nie może być interpretowane – w ramach swobody kształtowania treści umów - jako podstawa nabycia przez nią własności nieruchomości zamiennej. Przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 140 ust. 1 ugn nie jest w stanie obronić również argumentacja odnosząca się do decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] maja 1988 r. o przyznaniu I. I. M. działki nr [...]. Treść tej decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że przyznana nią I. I. M. działka budowlana nr [...] stanowiła nieruchomość zamienną. W decyzji tej jako podstawę prawną jej wydania powołano przepisy art. 17 ust. 5, art. 29 i art. 33 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Powołane przepisy regulowały nabywanie nieruchomości przez osoby fizyczne będące właścicielami gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne (art. 16). Ani z powołanej podstawy prawnej decyzji, ani z jej dalszej treści nie wynika, aby działkę nr [...] przyznano I. I. M. jako nieruchomość zamienną w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił błędną wykładnię art. 140 ust. 1 przyjętą przez Wojewodę Pomorskiego w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Sąd nie wziął pod uwagę, niedopuszczalności rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym, do jakich należą przepisy wywłaszczeniowe. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ugn, może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. Z powyższego wynika, że skoro nabytej przez I. I. M. działki nr [...] nie można traktować jako nieruchomości zamiennej, to okoliczność, że w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości działka ta nie stanowi już własności jej następców prawnych, nie będzie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości. W świetle przedstawionych okoliczności należało uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 140 ust. 1 ugn jest uzasadniony, co powoduje, że skarga kasacyjna - jako posiadająca usprawiedliwioną podstawę - zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na okoliczność, że skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez A. M., P. M. i W. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną ze względów wyżej przedstawionych, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Pomorski uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny i wynikające z niej wskazania co do wykładni art. 140 ust. 1 ugn w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Organ weźmie również pod uwagę zdezaktualizowanie się z dniem 9 kwietnia 2008 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229a ugn. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.