I SA/Wa 1139/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1139/08 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku wniesienia zażalenia przez Gminę S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] przekazujące według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. akta sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie [...]., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/04, uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] . W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji publicznej podniósł, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. akta sprawy dotyczące nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Na powyższe postanowienie Wojewody zażalenie wniosła m.in. Gmina S.. Rozpatrując zażalenie Gminy S. organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia stwierdził, że nie zostało ono złożone przez stronę postępowania. Gmina S. jest organem I instancji i nie była uprawniona do złożenia zażalenia, ponieważ stosownie do art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie W postanowieniu NSA z dnia 29 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Gd 43/86 (niepublik.) uznano, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania. W omawianej sprawie stroną są A. S. i J. S. , natomiast Gmina S. jest organem właściwym w sprawie w I instancji. Zaistniała zatem niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, ponieważ Gmina S. nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. wniosła Gmina S., zarzucając mu naruszenie art. 141 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Gminy S. statusu strony, w konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonym postanowieniu, mającymi oparcie w materiale dowodowym sprawy i w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną . Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca marca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wniesieniu zażalenia przez Gminę S., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż jest organem wydającym decyzję w I instancji. Ze stanowiskiem organu, zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, o braku uprawnienia do wniesienia odwołania przez organ I instancji, co do zasady należy się zgodzić, jednak to stanowisko nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy, gdyż organem I instancji w postępowaniu dotyczącym stwierdzeni nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1995 r. nie jest Gmina S., lecz Wojewoda [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo do wnoszenia zażaleń jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania (w przypadku wniesienia zażalenia postanowienie o umorzeniu postępowania). Jednakże wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., utrzymującą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1995 r., w części orzekającej, że działki nr [...] i [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. W wyniku złożonej przez Gminę S. skargi na powyższą decyzję , wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/07 zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz decyzja Wojewody [...] zostały uchylone. Następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 roku sygn. akt I OSK 196/08 została oddalona skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez J. S. i A. S.. W tych postępowaniach legitymacja Gminy S. do występowania jako strona postępowania nie została zakwestionowana. Natomiast z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 roku sygn. akt I SA/Wa 1369/04 wynika, że działki nr [...] i [...], na podstawie kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1995 roku przeszły na własność Gminy S. w trybie art. 10 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. z 1991 r. Dz. U. nr 30 , poz. 127 ze zm.). W aktach administracyjnych brak jest innych dokumentów wskazujących właścicieli działek nr [...] i [...]. Przyjęcie więc przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 77 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem sądu powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie zgromadzi inne dowody pozwalające ustalić jaki tytuł prawnorzeczowy przysługuje Gminie S. do przedmiotowych działek oraz weźmie pod uwagę stanowisko sądu, że w postępowaniu nieważnościowym Gmina S. nie jest organem I instancji. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.