I SA/Wa 972/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. W., J. W., A. W. i E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. W., J. W., A. W. i E. W. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada1966 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg ul. [...], o powierzchni [...] m² (z całości mającej powierzchnię [...] m²), zapisanej w księdze wieczystej KW [...] i stanowiącej własność E. W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966 r. Prezydium Rady Narodowej m. L. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części opisanej wyżej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2003 r. A. W., J. W., A. W. i E. W. - jako następcy prawni E. W. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1983 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po E. N. i notarialne umowy darowizny z dnia [...] lutego 2000 r. nr Rep. A nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1998 r. Rep. A nr [...]) wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wydaną przez Ministra Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1407/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającą ja decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich następców prawnych E. W. Rozpatrując zatem ponownie sprawę (po wykonaniu zaleceń Sądu) decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w L. stanowiącej własność E. N., zaś rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. organ centralny utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). W świetle zaś art. 3 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ ustalił, że we wniosku o wywłaszczenie z dnia 11 czerwca 1966 r. powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, która określała lokalizację szczegółową ul. [...] od ul. [...] i ul. [...] w L. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) oraz zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. nr 62, poz. 268) i w sposób prawidłowy dowodziła zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym, organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości, w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, było dopuszczalne i nie naruszało ówcześnie obowiązującego prawa. Wskazano również, że w sprawie zachowano wymóg przewidziany z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, w myśl którego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynikało też z treści protokołu z dnia 16 marca 1966 r. oraz z dnia 30 marca 1966 r., E. W. został poinformowany, iż z uwagi, że wywłaszczana część działki nie przekracza 25% całej jej powierzchni, nie przysługuje mu odszkodowanie. Następnie byłego właściciela powiadomiono o fakcie wywłaszczenia oraz o treści art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tych warunkach organ uznał, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości był uzasadniony i zawierał wszystkie, wymagane przepisem art. 15 cytowanej ustawy, elementy oraz załączniki. Zgodnie również z art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. pismem z dnia 29 lipca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. L. [...] skutecznie poinformowało E. W. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Została też wyznaczona na dzień 29 sierpnia 1966 r. rozprawa, w której E. N. brał udział. Minister podkreślił także, że - w myśl art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r. - orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1966 r. zawierało m.in.: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek ono nastąpiło, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Jednocześnie w/w orzeczeniem zostało przyznane E. N. - na podstawie opinii rzeczoznawcy, który również brał udział w rozprawie - odszkodowanie za wywłaszczoną część nieruchomości tj. budynku - w kwocie [...] zł., a dodatkowo wyjaśniono, że ponieważ - jak wyżej wspomniano - wywłaszczeniu ulegała tylko część gruntu nie przekraczająca [...] ogólnego obszaru nieruchomości, właścicielowi - zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy - nie przysługiwało odszkodowanie za grunt. W rezultacie - zdaniem Ministra Infrastruktury - ponieważ objęte wnioskiem nadzorczym orzeczenie administracyjne nie naruszało prawa, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli A. W., J. W., A. W. i E. W. Skarżący, wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji, zarzucili organowi centralnemu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego w zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewskazanie, jak norma prawna, obowiązująca w 1966 r. pozwalała na wywłaszczenie części nieruchomości gruntowej, zabudowanej w całości budynkiem [...], wyłącznie w odniesieniu do części kondygnacji [...], niebędącej nigdy odrębną nieruchomością budynkową ani lokalową, przy pozostawieniu wszystkich pozostałych kondygnacji naziemnych i poziemnych budynku, znajdujących się w obrysie wywłaszczonej działki gruntu, jako własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucali również organowi naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo. Twierdzili przy tym, że decyzja ta oraz decyzja zaskarżona naruszają art. 1 oraz 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 46 § 1, art. 47 § 1, art. 48, 140 i 143 k.c. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na zaakceptowaniu poglądu, w myśl którego poprzez nieruchomość bądź jej część, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach, można rozumieć także część działki gruntu zabudowanej w całości [...] budynkiem [...], ograniczoną przestrzennie do fragmentu kondygnacji [...], która to część nie stanowiła przed wywłaszczeniem odrębnej nieruchomości, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych kondygnacji naziemnych i podziemnych przy dotychczasowym właścicielu nieruchomości. Poza tym skarżący zwracali też uwagę, że podczas, gdy wniosek o wywłaszczenie sprowadzał się do ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości służebności przechodu, kwestionowanym orzeczeniem dokonano odjęcia własności części nieruchomości, co nastąpiło na skutek błędnej wykładni art. 4 ustawy gruntowej z 1958 r., choć przepis ten przewidywał - jako jeden z rodzajów wywłaszczenia - ograniczenie prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji a także decyzji poprzedzającej ją. Jak wynika z treści wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także z treści skargi wniesionej do Sądu, istotą problemu, który wystąpił w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy - w świetle przepisów obowiązujących w polskim systemie prawnym w 1966 r. - było możliwe dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości gruntowej, zabudowanej w całości budynkiem [...] w ten sposób, aby odjąć dotychczasowemu właścicielowi prawo własności gruntu pod kondygnacją - jaką stanowił [...] budynku wraz z parterem a pozostawić dotychczasowemu właścicielowi pozostałe kondygnacje tj.: [...] oraz [...] budynku. Ponadto - pod kątem rażącego naruszenia prawa - ocenie podlegał również fakt, że - zgodnie z decyzją lokalizacyjną, będącą podstawą wniosku o wywłaszczenie - jak również zgodnie z tym wnioskiem - wywłaszczenie w tym wypadku miało polegać na obciążeniu przedmiotowej nieruchomości odpowiednią służebnością drogową (służebnością przechodu). Tymczasem kwestionowana decyzja orzekała o odjęciu prawa własności wyżej opisanego fragmentu nieruchomości. Powyższa problematyka przewijała się przez cały tok postępowania administracyjnego i była podnoszona przez skarżących nieustannie od samego momentu wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ skupił się natomiast i wręcz ograniczył jedynie do zbadania prawidłowości czynności przeprowadzanych w toku postępowania wywłaszczeniowego i zgodności z przepisami - pod względem formalnym - wniosku o wywłaszczenie. Pominięto natomiast całkowicie wspomnianą wyżej argumentację prawnorzeczową i nie zajęto w zasadzie stanowiska, co do meritum zagadnienia. Choć w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest zbadanie sprawy wszechstronnie tzn. m.in. niezależnie od argumentacji podniesionej we wniosku o wszczęcie tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, tym niemniej w postępowaniu takim organ winien szczególnie zwrócić uwagę na zarzuty podniesione przez wnioskodawców. Tymczasem w tej sprawie tego rodzaju zarzuty nie zostały w ogóle rozpoznane. Jest to tym bardziej nieprawidłowe, że powyższe zarzuty zostały powtórzone również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nawet częściowo się do nich nie odniósł. Tego rodzaju uchybienie skutkuje uznaniem, że sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji istotnie - jak podnoszą skarżący - nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego. Postępowanie tego rodzaju Sąd uznał jako naruszające przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Działaniem takim organ naruszył bowiem przepisy art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury winien odnieść się do argumentacji podniesionej przez skarżących we wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a sprowadzającej się do zarzutu, że kwestionowana decyzja orzekała o odjęciu własności części nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek o wywłaszczenie i decyzja lokalizacyjna, na którą wnioskodawca się powoływał, ograniczały się jedynie do konieczności ustanowienia na niej służebności drogowej (zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej). Przepis zaś art. 4 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał, że wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu prawa własności ale i może polegać na tylko ograniczeniu tego prawa lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ponadto organ powinien również jednoznacznie i wyraźnie zająć stanowisko, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w 1966 r., a zwłaszcza przepisów kodeksu cywilnego, zawierającego: definicję nieruchomości, klasyfikację ich na nieruchomości: gruntowe, budynkowe i lokalowe a także określającego sposób powstania tych nieruchomości i wreszcie statuującego zasadę superficies solo cedit, było w ogóle dopuszczalne prawnie odebranie właścicielowi gruntu pod budynkiem wraz z parterem a pozostawienie przy nim "własności" fragmentu budynku obejmującego: piwnice, [...] piętra i strych, który to fragment budynku, na skutek jego niewydzielenia jako odrębnej nieruchomości budynkowej, nadal pozostaje trwale związany z gruntem, stanowiącym przecież po wywłaszczeniu cudzą własność. Przy powyższych rozważaniach organ - dokonując powyższej oceny w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - winien mieć zwłaszcza na uwadze, czy stworzona przez kwestionowaną decyzję sytuacja prawna nie doprowadziła przypadkiem w istocie rzeczy do takiego stanu, że pomimo, iż wywłaszczenie odnosiło się tylko do parteru budynku, to ponieważ objęło również znajdujący się pod nim grunt, to siłą rzeczy - zgodnie z cytowaną wyżej zasadą superficies solo cedit - pozostałe kondygnacje budynku (trwale z gruntem związane i dzielące jego los) stały się własnością obecnie Gminy L. - jako właściciela gruntu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.