II OSK 423/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 660/08 w sprawie ze skargi A. i D. S. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 660/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. i D. S. na uchwałę nr XXXI/263/2008 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 20 maja 2008 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne - dla działek nr 8/16, 647, 6-część, 5/5-część, 4-część, 3-część, 2, 1 w Chybach. Skarżący wskazywali, że są właścicielami działek położonych w Chybach, Osiedle [...], nr [...] i [...]. Skarżący podnosili, że w 2007 r. złożyli kilkakrotnie wnioski o zmianę studium przeznaczenia działek z zieleni publicznej na zabudowę jednorodzinną, natomiast Gmina ww. wniosków nie uwzględniła, nie uzasadniając swojego stanowiska. Jednocześnie Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia zmiany studium działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Zdaniem skarżących, takie działanie naruszyło konstytucyjne zasady równego traktowania względem prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz jawności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarżący zaskarżyli uchwałę o zmianie studium zagospodarowania przestrzennego, która nie obejmuje działek nr [...] i [...] - będących ich własnością i w takim stanie rzeczy nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie miała w ogóle wpływu na ich interes prawny lub uprawnienie, a w sprawie można rozważać jedynie istnienie interesu faktycznego (ekonomicznego) polegającego na umożliwieniu skarżącym zagospodarowania działki w sposób przez nich założony, jeżeli zmiana studium zostałaby rozszerzona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący A. i D. S., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu prawa materialnego, wskazując na naruszenie przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od Rady Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżących kosztów postępowania wszczętego skargą kasacyjną. Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Tarnowo Podgórne, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia popisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, uznając, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw, mimo że stosownie do brzmienia ww. przepisu Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Treści tego przepisu nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia takie gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dozwalającej na zarówno pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni, doktrynalnie zasad władztwem planistycznym. To zaś oznacza, że prawo własności, mino że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Może doznawać ograniczeń. Expressis verbis dopuszcza je także Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takim przepisem ustawowym w niniejszej sprawie jest przywołana wyżej regulacja art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której gmina ustala lokalne zasady gospodarowania przestrzenią. Oczywiście rada gminy, stanowiąc o zasadach gospodarowania na swoim obszarze w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego", nie może tego władztwa nadużywać i strona skarżąca może wywodzić, że jej interes prawny został naruszony uchwałą rady gminy, przyjmującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez naruszenie tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które statuują ww. władztwo planistyczne. Takiego jednak przepisu skarga kasacyjna nie wskazuje, powodując w konsekwencji, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może skontrolować zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Mając zatem na uwadze, że przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wyłącznie normy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.