II SA/Gl 870/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości Rada Miejska w Z. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] r. – zatwierdziła taryfę wieloczłonową dotyczącą zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz taryfę jednoczłonową dotyczącą odprowadzania ścieków na terenie Z. Skargę na wyżej opisaną uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na treść art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawierający definicję taryfy, a także na szczegółowe elementy taryfy wymienione w § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. nr 123, poz. 858) zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ nadzoru stwierdził, iż zaskarżoną uchwałą zatwierdzono jedynie strukturę taryfy oraz wysokość cen i stawek opłat, podczas gdy katalog elementów taryfy określony w § 4 rozporządzenia jest wyliczeniem enumeratywnym, stąd brak w taryfie chociażby jednego z wymaganych elementów tj. w niniejszej sprawie rodzaju prowadzonej działalności, rodzaju taryfy, taryfowej grupy odbiorców usług, warunków rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe oraz warunków stosowania cen i stawek opłat powoduje, iż taki dokument nie może być uznany z taryfę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ww. ustawy. A wobec tego nie może on zostać zatwierdzony w drodze uchwały jako taryfa przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Rada Gminy Z. w odpowiedzi na skargę wskazała, iż zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jednakże ustawodawca zobowiązał właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia na podstawie przepisów art. 23, 25, 27 ust. 2 ww. ustawy do szczegółowego sposobu określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf, niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf oraz określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Tym samym ustawodawca nie upoważnił ministra do szczegółowego określenia taryf, stąd Rada Miasta Z. nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wyjścia ministra w swoim rozporządzeniu poza delegację ustawową. Odnosząc się do zarzutu Wojewody, iż w uchwale jako taryfowa grupa odbiorców wskazane są "odczyty wodomierzy przez ekipy wodociągowe" należy taki zwrot uznać, zdaniem Rady Miasta, za ewidentny błąd językowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Z. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody jest zasadna. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda, który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak wynika ze wskazanego wyżej przepisu art. 24 taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uchwała powyższa jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia taryf, co oznacza, że rada gminy we wskazanym wyżej terminie podejmuje uchwałę o ich zatwierdzeniu albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 3 i 4 ustawy). Ustawowa definicja zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy stanowi, iż taryfą jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z kolei § 4 rozporządzenia określa elementy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a § 5 elementy taryfy w zależności od ich rodzajów i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców. Zgodnie z tymi przepisami w taryfach należy określić: rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. W warunkach stosowania cen i stawek opłat w szczególności określa się zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. Biorąc po uwagę powyższe rozważania prawne stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Z. nie zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Uchwała ta zawiera bowiem jedynie wysokość cen i stawek opłat za dostarczaną wodę oraz ceny i stawki za odprowadzane ścieki. Nie zawiera natomiast niezbędnych elementów wymienionych w § 4 rozporządzenia, a w związku z tym na jej podstawie oraz na podstawie zakresu i rozmiaru świadczonych usług, który nie został w uchwale określony, nie doszło do zatwierdzenia taryfy w rozumieniu przepisów ustawy. Obowiązkiem Rady Gminy jest podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf albo uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Oznacza to, że rada zobowiązana jest traktować załączoną taryfę jako jeden dokument i albo ją w całości zatwierdzić albo w całości odmówić jej zatwierdzenia. W aktach sprawy znajduje się taryfa dołączona do wniosku o jej zatwierdzenie przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. Taryfa ta, jak się wydaje, zawiera wymagane powołanymi wyżej przepisami elementy. Nie dokonując jednak jej oceny (albowiem wykracza to poza granice sprawy) zauważyć przyjdzie, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób nieuprawniony dokonała wyboru jedynie niewielkiego fragmentu zawnioskowanej taryfy. Jak wyżej wskazano Rada mogła jedynie zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia przedłożonej taryfy w całości – nie mogła natomiast sama dokonywać jej zmian ani modyfikacji w jakimkolwiek zakresie, również w zakresie polegającym na wybiórczym jej zatwierdzeniu. Odnośnie zarzutu Rady Miejskiej w Z., iż Minister Budownictwa wyszedł poza swoją delegację ustawową, albowiem ustawodawca nie upoważnił go do szczegółowego określenia taryf, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tego stanowiska strony skarżącej uznając, iż szczegółowe określenie taryf leży w granicach delegacji ustawowej właściwego ministra, co wynika wprost z art. 23 i 27 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Z. została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia, co przesądza o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) i w oparciu o art. 152 ww. ustawy orzekł o niewykonalności wyroku do chwili jego uprawomocnienia kierując się faktem, że kontrolowana uchwała nie stanowi prawa miejscowego.