III SA/Gl 1044/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. J.M. zwróciła się do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia, że uiściła drugą ratę opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w [...] r. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. powołując się na art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie może wydać takiego zaświadczenia, ponieważ przedsiębiorca nie dokonał opłaty drugiej raty za [...] r. w ustawowym terminie tj. do [...] r. To zaś oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wydania żądanego zaświadczenia. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie powołując się na art. 138 § 1 w związku z art. 144, art. 219, art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 111 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wyjaśniło, że strona nie dokonała opłaty drugiej raty za korzystanie z zezwoleń w terminie ustawowym tj. do [...] r. W ocenie organu I instancji, wobec niespornego w sprawie stanu faktycznego sprawy, ponieważ J.M. dokonała wpłaty dopiero [...] r. zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia wobec braku przesłanek do jego wydania wynikających z art. 217 § 2 k.p.a., ponadto strona nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów. W zażaleniu na to postanowienie strona wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach ustawowo wolnych od pracy, Kodeksu pracy oraz regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego – art. 57 § 4, art. 7 i art. 132 poprzez nieuznanie, że wniesienie opłaty w poniedziałek nastąpiło z naruszeniem terminu wskazanego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia prawa polegającego na odmowie wydania żądanego zaświadczenia, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tego powodu, że wniesiona rata opłaty miała miejsce w terminie, lecz została dokonana w wysokości mniejszej niż ta wynikająca z ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w [...] r. J.M. była przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie udzielnych jej zezwoleń. Problematyka uiszczania i zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych budzi szereg kontrowersji - tak w praktyce, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, wszystkie zagadnienia sporne są jednak uregulowane w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), i tak: Zgodnie z jej art. 111, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Opłata wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Wysokość opłat za poszczególne rodzaje zezwoleń określono w art. 111 ust. 2 ustawy, i są to niejako kwoty bazowe dotyczące przedsiębiorców rozpoczynających w danym roku kalendarzowym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych oraz tych przedsiębiorców, których roczna wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła w roku poprzednim wartości, o których mowa w ust. 5. Jednak najistotniejsze znaczenie dla określenia prawidłowej wysokości opłaty w danym roku kalendarzowym, a tym samym opłaty należnej, ma regulacja zawarta w ust. 8, bowiem według tego przepisu, w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Należy tutaj przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Te przepisy prawne z woli ustawodawcy regulują zatem wszystkie zagadnienia dotyczące opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności zaś ustawowo określają wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym. Należy przy tym podkreślić, że mechanizm uiszczenia opłaty został uregulowany w ten sposób, że z jednej strony gmina pobiera opłatę, a z drugiej - przedsiębiorca wnosi opłatę na rachunek gminy, opłata (...) wnoszona jest, dokonuje się (art. 111 ust. 1, 2, 7 i 8). Posługując się tymi zwrotami ustawodawca zobowiązał zatem odpowiednio oba podmioty tj. przedsiębiorcę i gminę do pobrania i terminowego wniesienia opłaty, której wysokość w danym roku kalendarzowym wynika ze wskazanych już przepisów prawa. Reprezentujący gminę wójt poprzez swój aparat urzędniczy został zobowiązany w zakresie pobrania opłaty jedynie do wykonania wskazań ustawodawcy i nie posiada tutaj żadnych uprawnień władczych, czy też decyzyjnych. Na gruncie omawianej ustawy, jedynie w dwóch wypadkach wójt może działać władczo: na podstawie jej art. 18 ust. 1 wydając zezwolenie (odmowę) na sprzedaż napojów alkoholowych lub na podstawie art. 18 ust. 10 cofając zezwolenie, również decyzją. Jak to już podniesiono, wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 111 ust. 8 ustawy, a decydujące znaczenie mają tutaj dwa ustalenia: data nabycia zezwolenia oraz data utraty ważności zezwolenia. Opłatą należną jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia w danym roku kalendarzowym. Problem proporcjonalności pojawia się zatem w dwóch sytuacjach: kiedy przedsiębiorca rozpoczyna działalność – wówczas to opłatę oblicza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia z zastosowaniem kwot wynikających z art. 111 ust. 2 i wpłaca się ją jeszcze przed uzyskaniem zezwolenia. Natomiast druga sytuacja dotyczy utraty ważności zezwolenia, które to pojęcie obejmuje z kolei, dwie sytuacje: cofnięcie zezwolenia z mocy ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy, oraz wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 12. W obu tych sytuacjach, tj. z dniem kiedy decyzja o cofnięciu zezwolenia staje się ostateczna, jak również z dniem zaistnienia zdarzenia skutkującego wygaśnięciem zezwolenia, uiszczona wcześniej opłata staje się nienależna za okres przypadający po utracie ważności zezwolenia. W takiej zaś sytuacji, zwrotowi podlega kwota stanowiąca różnicę pomiędzy uiszczoną wcześniej kwotą, a opłatą należną, którą zawsze jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. W ocenie Sądu, skoro omawiana ustawa kompleksowo reguluje tryb, zasady i sposób obliczania opłaty, to czyni to w pełnym zakresie, tak pobrania opłaty należnej, jak i zwrotu opłaty nienależnej. Obowiązek uiszczenia opłaty w prawidłowej wysokości wynika bowiem z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej ustalającej bądź też określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wyliczenie opłaty ma jedynie charakter materialno – techniczny. Skoro omawiana zasada proporcjonalności nie wymagała zdefiniowania, to ustawodawca uznał tym samym, że zastosowanie mają tutaj zasady ogólne, praktyka jej stosowania w życiu codziennym oraz reguły matematyczne. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż w praktyce nie pojawiają się żadne problemy z pobraniem opłaty należnej od przedsiębiorcy, który nabył w danym roku zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ust. 8), tym samym problematyka w zakresie pobrania pierwszej opłaty nie występuje również w orzecznictwie sądowym. Zresztą w tej sprawie ten problem nie pojawił się. Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, skoro w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak jest przepisów dotyczących zwrotu opłaty nienależnej, to tym samym brak jest podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia. Takie stwierdzenie nie jest uprawnione z przyczyn już wskazanych, ponadto ustawodawca nie posłużył się w omawianej ustawie pojęciem część opłaty. Bez względu bowiem na to, czy zezwolenie dotyczy całego roku kalendarzowego, czy też okresu obejmującego tylko cześć roku (od pewnej daty do końca roku lub od początku roku do pewnej daty), jest tylko jedna opłata należna - w wysokości proporcjonalnej do ważności zezwolenia. Opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest niepodatkową należnością budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. 8, poz. 60 ze zm.) i tym samym nie stosuje się do niej Rozdziału 9 tej ustawy, gdzie uregulowano problematykę nadpłaty. Omawiana opłata będąca świadczeniem publicznoprawnym, które pobierane jest przez gminę i wydatkowane na gminny program zwalczania alkoholizmu nie podlega również regulacjom ustawy Kodeks cywilny w zakresie dotyczącym bezpodstawnego wzbogacenia. Ta opłata nie posiada również charakteru sankcyjnego, co oznacza, że opłata nienależna podlega zwrotowi również wtedy, kiedy zezwolenie utraciło ważność z zawinionych przyczyn leżących wyłącznie po stronie przedsiębiorcy, który na zasadzie winy odpowiadać może za przestępstwo lub wykroczenie, którego dopuścił się w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych. Omawiana odpowiedzialność, w żadnej mierze nie przekłada się bowiem na utratę prawa żądania zwrotu opłaty nienależnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że racjonalny ustawodawca w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określając uprawnienie przedsiębiorcy do wniesienia w danym roku kalendarzowym opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, nałożył jednocześnie na wójta gminy obowiązek pobrania opłaty w takiej, a nie innej wysokości. Wniesienie opłaty w wysokości niższej od należnej, skutkuje dla przedsiębiorcy wygaśnięciem zezwolenia z mocy prawa - z powodu niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (przesłanka wygaśnięcia z art. 18 ust. 12 pkt. 5 ustawy). Z kolei, wniesienie przez przedsiębiorcę opłaty obejmującej również okres przypadający po utracie ważności zezwolenia skutkuje po stronie wójta powstaniem obowiązku zwrotu przedsiębiorcy poprzez czynność materialno-techniczą kwoty stanowiącej opłatę nienależną. Tym samym po stronie przedsiębiorcy powstaje wynikające z mocy prawa uprawnienie do zwrotu opłaty nienależnej. Natomiast, niedokonanie opłaty w terminie ustawowym skutkuje wygaśnięciem zezwolenia, przy czym o zaistnieniu tego skutku orzeka organ koncesyjny, co wynika a contrario z art. 18 ust. 13 omawianej ustawy (Przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust. 12 pkt. 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.). Do terminów wynikających z omawianej ustawy nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu, która jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie do prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Rozróżnienie charakteru prawnego danego przepisu, w tym także przepisu ustalającego termin nie jest w niektórych przypadkach rzeczą prostą. W każdym bądź razie o charakterze przepisu i terminu nie przesądza samo przez się okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego. Należy zatem przyjąć, iż podobnie jak na gruncie prawa cywilnego (vide Władysław Siedlecki Postępowanie cywilne - zarys wykładu - PWN Warszawa 1977 r. str. 24) również w prawie administracyjnym przepisami procesowymi będą przepisy o właściwości administracyjnego organu orzekającego i o postępowaniu przed takim organem w sprawach, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych (tak: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., SA/Ka 1230/94, niepublikowany). Ponieważ w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).