II GSK 17/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1786/08 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. Zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. M. 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1786/08, wydanym w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Ostateczną decyzją z dnia 6 [...]maja 2008 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń, utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], odmawiającą Z. M., zwanemu dalej "skarżącym", umorzenia należności z tytułu składek na: 1. ubezpieczenia własne z tytułu prowadzonej działalności w kwocie 19.540,68 zł; 1. ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 129.146,30 zł; 2. ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika w kwocie 97.890,19 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. przepis art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 październi- ka 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W myśl tego przepisu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiają- cej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wnio- sku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie po stępowania administracyjnego. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, zawiera szczegółowy i zamknięty katalog sytuacji (przesłanek), których wystąpienie warunkuje możliwość rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Przesłanki umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek zostały określone w art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność, w myśl art. 28 ust. 3 ustawy, zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jedno- czesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto w uzasadnieniu powołano przepis art. 28 ust. 3a ustawy, w myśl którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż brak jest podstaw prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników, co wynika wprost z treści art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego przepisu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Organ wziął także pod uwagę, jako okoliczność przemawiająca za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego, prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, z wykorzystaniem pomocy publicznej, w szczególności pomocy de minimis. W myśl zaś punktu 7 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.06.379.5) rozporządzenie to nie powinno stosować się do podmiotów gospodarczych w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji w związku z trudnościami, jakie wiążą się z ustaleniem ekwiwalentu dotacji brutto pomocy udzielanej tego typu podmiotom gospodarczym. W ocenie organu w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy. Dokonując powyższego ustalenia wzięto pod uwagę prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł również podstaw dla uwzględnienia wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle ustaleń organu skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną B. M., która jest zatrudniona jako nauczycielka w Publicznym Przedszkolu nr [...] w P. Pobiera ona wynagrodzenie, które podlega zajęciu komorniczemu w kwotach dopuszczalnych przez przepisy kodeksu pracy. Wprawdzie skarżący nie przedstawił dokumentów obrazujących miesięczny poziom wydatków rodziny, jednakże zdaniem organu dochody gospodarstwa rodzinnego skarżącego pozwalają na pokrycie opłat o charakterze stałym na poziomie pozwalającym na skromne utrzymanie rodziny, nawet w przypadku przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto, jak wskazał organ, skarżący jest zobowiązany wobec innych wierzycieli. Jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ nie może przedkładać celowości spłaty przez skarżącego zadłużenia wobec innych wierzycieli ponad ustawowy obowiązek uregulowania zaległości wobec Funduszu. Organ podkreślił także uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. W interesie zaś wszystkich ubezpieczonych jest skuteczne dochodzenie od dłużników zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 i 2 k.p.a.). Ponadto zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Ustosunkowując się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Powołano także postanowienie § 3 ust. 3 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 965), w myśl którego Prezes Zakładu może upoważnić: 1) pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw; 2) pracowników Zakładu do podejmowania decyzji w określonych przez niego sprawach. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Oddział ZUS w P., tj. osobę upoważnianą czyni niezasadnym zarzut przekroczenia kompetencji zastrzeżonych dla Prezesa ZUS. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe ustalenia co do sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. W odniesieniu do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, o jakiej jest mowa w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przemawia za tym ciągłość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, zatrudnienie ośmiu pracowników oraz opłacanie od 2005 r. składek na ubezpieczenie społeczne za siebie i zatrudnionych pracowników. Nie bez znaczenie jest również osiąganie przez żonę skarżącego B. M. wynagrodzenia za pracę. Dochód ten, jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, podlega zajęciu komorniczemu w kwotach dopuszczalnych przez przepisy Kodeksu pracy. Przeciwko uznaniu, że w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. przemawia korzystanie przez niego z pomocy publicznej de minimis, gdyż w świetle punktu 7 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis pomocy tej nie powinno się stosować do podmiotów gospodarczych trudnej sytuacji ekonomicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu, że w odniesieniu do skarżącego nie zostały także spełnione przesłanki określone w § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, z których wynikałoby, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności wobec Zakładu, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W toku postępowania administracyjnego skarżący został poinformowany o możliwości uzupełnienia akt sprawy o dodatkowe dokumenty, ewentualnie o wskazanie nowych okoliczności uzasadniających umorzenie należności, z czego jednakże nie skorzystał. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna, oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca: 1. nieważność zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), podpisanej przez Dyrektora Oddziału ZUS w P. B. Ł. z powołaniem się na upoważnienie Prezesa ZUS, które upoważniało do reprezentowania organu w postępowaniu przed sądami admi- nistracyjnymi; 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 ust. 3 Statu- tu ZUS wskutek błędnego uznania, że Dyrektor Oddziału ZUS w P. B. Ł. upoważniona została przez Prezesa ZUS do reprezentowania Zakładu, gdy tymczasem z treści załączonego do akt dokumentu wynika, iż jest to pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania organu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 4. a. art. 28 ust. 3 i 3a w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przez oparcie wyroku na tych przepisach, mimo że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia składek, należnych za zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanej; b. przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej ( Dz. U. z 2007, Nr 59, poz. 404 ze zm.) w zw. z prze pisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu o pomocy de minimis, poprzez nie uwzględnienie interesu Skarbu Państwa w udzieleniu ulgi skarżącemu, który korzysta z pomocy de minimis w zakresie zaległości podatkowych; c. przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez nierozważenie, czy zapłata składek objętych wnioskiem o częściowe umorzenie, nie pozbawiłaby skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu nadzwyczajnego charakteru okoliczności, które były źródłem powstania zaległości w płaceniu składek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty zasługują na aprobatę. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieważności zaskarżonej decyzji, podniesionego także w skardze do Sądu pierwszej instancji, zgodzić się należy ze skarżącym, iż załączone do akt sprawy upoważnienie dla Dyrektora Oddziału ZUS w P. B. Ł. z dnia [...] marca 2008 r. ma charakter pełnomocnictwa procesowego w postępowaniach przed sądami, w tym przed sądami administracyjnymi, nie zaś upoważnienia Prezesa ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Sąd pierwszej instancji, co jest mankamentem postępowania w sprawie, nie wyjaśnił, czy Dyrektor Oddziału ZUS w P., oprócz pełnomocnictwa procesowego, po- siadała także upoważnienie do wydania zaskarżonej decyzji w imieniu Zakładu. Podniesienie w skardze do Sądu pierwszej instancji wspomnianego zarzutu, jako istotnego dla wyniku sprawy, nakładało na Sąd pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia kwestii upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej ma obowiązek orzec w granicach objętych wnioskiem skarżącego, po wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Z powyższych względów uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. znajduje uzasadnienie w zarzutach podniesionych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej. Rozpoznając ponownie skargę Sąd pierwszej instancji zwróci się do Prezesa ZUS o wyjaśnienie, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji osoba ją podpisująca dysponowała stosownym upoważnieniem Prezesa ZUS. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w punkcie 3a skargi kasacyjnej można jedynie podzielić sam pogląd prawny wyrażony w punkcie 3a skargi kasacyjnej, iż przepisy art. 28 ust. 3 i 3a w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanej. Przepis ten nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, skoro oddalono skargę od orzeczenia Zakładu, odmawiającego uwzględnienia żądania skarżącego o umorzenie wnioskowanych składek. Można jedynie zauważyć niekonsekwencję skarżącego, który swym wnioskiem o umorzenie należności składkowych objął jednak należności na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, o których mowa w punkcie 3a skargi kasacyjnej. Niezasadny jest podniesiony w punkcie 3b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w zw. z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu o pomocy de minimis, poprzez nieuwzględnienie interesu Skarbu Państwa w udzieleniu ulgi skarżącemu, który korzysta z pomocy de minimis w zakresie zaległości podatkowych. Zarówno postępowanie administracyjne (por. art. 28 k.p.a.), jak i postępowanie przed sądami administracyjnymi (por. 50 § 1 p.p.s.a.) oparte jest na przesłance interesu prawnego. Interes prawny w świetle utrwalonego orzecznictwa musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2009 r., III SA/Kr 1193/08; LEX nr 563902 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 1998 r., III SA 955/97, LEX nr 34944). Zatem, skarżący nie może powoływać się na interes Skarbu Państwa, lecz tylko na swój własny. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w punkcie 3c skargi kasacyjnej wskazać należy, iż niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez Zakład ostatecznej w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.