II OSK 978/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/08 w sprawie ze skargi H. S.-O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. (IV SA/Wa 59/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. ([...]) w części dotyczącej działki nr [...], położonej w B., stanowiącej własność H. S.-O. (skarżąca), natomiast w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest właścicielką nieruchomości nr [...], która znalazła się pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi KDg a nieprzekraczalną linią zabudowy. Podkreśliła, że budowa nowej drogi wojewódzkiej, zgodnie z projektem zawartym w planie, uniemożliwi korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, jak również spadek jej wartości, co narusza jej uprawnienia jako właścicielki nieruchomości, wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale również niezgodność z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niejasne było również dla skarżącej, dlaczego Rada Miejska w B. z własnej inicjatywy uchwaliła plan w części ustalającej przebieg drogi wojewódzkiej, która jest inwestycją ponadlokalną. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego, natomiast w tej sprawie porozumienie pomiędzy Gminą B. a Zarządem Województwa Mazowieckiego nastąpić miało po uchwaleniu planu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w B. wniosła o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej zaprojektowanej nowej drogi wojewódzkiej KDg w ciągu drogi wojewódzkiej nr 579, która przebiega przez część nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej własność skarżącej, jednak brak jest naruszenia takiego interesu po stronie skarżącej w przypadku kwestionowania zapisów planu w odniesieniu do § 11 ust. 2 pkt 24, który dotyczy terenów o przeznaczeniu rolniczym o symbolu R. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się na tym terenie, więc kwestionowany zapis nie narusza interesu prawnego skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że po odjęciu z nieruchomości części zajętej pod realizację drogi wojewódzkiej, pozostała część nieruchomości nie straci parametrów działki budowlanej, tak więc nie uniemożliwi to skarżącej korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Sąd wskazał również, że emisja hałasu i spalin będzie minimalizowana, co przewiduje zapis § 8 pkt 7 planu. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie przebieg planowanej drogi wojewódzkiej w obecnym planie był taki sam, jak w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., który stracił ważność z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Przebieg tej drogi jest zgodny również z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. i Gminy B.. Dalej Sąd stwierdził, iż w prognozie oddziaływania na środowisko nie mógł być przedstawiony inny wariant przebiegu projektowanej drogi wojewódzkiej, bo byłby on sprzeczny ze studium. Zdaniem Sądu, w toku procedury planistycznej organ uzyskał wszystkie opinie o projekcie planu i uzgodnienia projektu planu, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opracowanie całościowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się po sporządzeniu opracowania ekofizjograficznego na potrzeby projektu planu. W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego Sąd doszedł do przekonania, iż organ miał podstawę do sporządzenia planu w skali 1:2000. Na powyższy wyrok skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1156/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 ustawy p.p.s.a., bowiem ograniczył się wyłącznie do zbadania legalności uchwały jedynie w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. Nadto wskazał na naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślił również, że w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzony został obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, którą dołącza się do projektu planu. Nie ma ona wiążącej mocy, jednak może istotnie wpłynąć na kształt planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. W uzasadnieniu sąd podkreślił, że zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się wprost do tego, czy interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie został naruszony, jednakże biorąc pod uwagę wskazania co do dalszego toku postępowania należy przyjąć, że kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta. Sąd powołując się na swój wcześniejszy wyrok z 1 lutego 2007 uznał, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały jedynie w części dotyczącej zaprojektowanej nowej drogi wojewódzkiej KDg w ciągu drogi wojewódzkiej nr 579, która przebiega przez cześć nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej jej własność. A zatem Sąd nie rozważał kwestii zgodności pozostałej części uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. (uchwała z dnia 30 czerwca 2003r. dalej: studium) ani też nie oceniał innych zarzutów nie odnoszących się bezpośrednio do działki nr [...]. Badając legalność uchwały z punktu widzenia zgodności z procedurą sporządzania planu miejscowego, WSA podkreślił, że częściowo zarzuty skargi są uzasadnione. I tak, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w/w terenu został sporządzony i uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 24 listopada 2003 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr 77/XIV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt. 1 art. 17). Ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w prasie dnia 2 lutego 2004r. (pkt. 1 art. 17). Wnioski do planu można było składać do dnia 1 marca 2004 r. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu (pkt 2). Po rozpatrzeniu w/w wniosków sporządzony został projekt planu oraz prognoza oddziaływania na środowisko (dokument z grudnia 2004 r.). Projekt ten wraz z w/w prognozą został następnie wysłany do zaopiniowania i uzgodnienia z podmiotami wyszczególnionymi w pkt. 7 art. 17 - przy piśmie z dnia 7 lutego 2005 r. Podmioty te uzgodniły i zaopiniowały projekt wprowadzając ewentualne uwagi. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 5 lipca 2005r. poinformował natomiast, że Prognoza oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań stawianych tego rodzaju dokumentom a także nie wypełnia zaleceń Wojewódzkiej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko sformułowanych na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2005 r. Jednocześnie Wojewoda przedstawił szczegółowe uwagi do tejże Prognozy. W związku z treścią pisma wskazanego wyżej organ zlecił uzupełnienie Prognozy oddziaływania na środowisko. Prognoza ta została uzupełniona i wraz z projektem planu wyłożona do publicznego wglądu dnia 31 sierpnia 2005 r. (ogłoszenie w prasie). Wobec wskazówek co do dalszego toku postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd poczynił ustalenia co do tego czy prognoza (poprawiona zgodnie z uwagami Wojewody) została ponownie przedstawiona wraz z projektem planu organom uzgadniającym i opiniującym plany wymienionym w pkt. 7 art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że została ona ponownie przedstawiona do uzgodnienia i zaopiniowania właściwym organom i instytucjom. Wprawdzie w piśmie z dnia 26 lutego 2008 r. pełnomocnik organu wskazał, że nowa prognoza została ponownie wysłana do uzgodnienia jednakże nie przedstawił na te okoliczność stosownych dowodów. Dodatkowo wskazać należy, że - jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie dnia 27 lutego 2008r. "w ostatecznej wersji prognoza nie była przedstawiana organom do uzgadniania i zaopiniowania, była jedynie wraz z uchwałą jako jej załącznik przedstawiona Wojewodzie po uchwaleniu uchwały i Wojewoda jej nie kwestionował". W tej sytuacji Sąd uznał, że w omawianym zakresie uchwała została wydana z naruszeniem trybu uchwalania planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym WSA wskazał, że przepis ten dotyczy konieczności wprowadzenia przez organ do planu miejscowego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W niniejszej sprawie przepis ten nie ma jednakże zastosowania, albowiem z treści uchwały nr 65/2004 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2004 r. nie wynika ażeby przedmiotowa droga była przewidziana do realizacji na podstawie planu zagospodarowania Województwa Mazowieckiego. Co za tym idzie, wprowadzenie jej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. nie mogło nastąpić na podstawie art. 44 powołanej ustawy a tylko na zasadach ogólnych dotyczących inwestycji celu publicznego. I wreszcie Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z 1 lutego 2007r. co do pozostałych zarzutów skargi. WSA zwrócił uwagę, że stanowisko to nie było także kwestionowane przez samą skarżącą, skoro nie skonkretyzowała w skardze kasacyjnej zarzutów w tym zakresie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację, a także naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację w odniesieniu do stwierdzonych istotnych naruszeń trybu sporządzania planu oraz jego niezastosowanie w odniesieniu do naruszenia właściwości organów sporządzających plan, przepisu art. 39 ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie a także art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd nie będąc związany granicami skargi ma obowiązek zbadać, czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa również w tej części, w której nie narusza interesu prawnego skarżącej. WSA jednak przyjął odmienną interpretację tego przepisu, rozstrzygając o legalności zaskarżonego aktu jedynie w części, w której naruszał on interes prawny skarżącej. Konsekwencją niewłaściwej interpretacji tego przepisu było niewłaściwe zastosowanie i interpretacja art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polega na przyjęciu, że stwierdzone istotne naruszenie procedury planistycznej powoduje obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, w której plan narusza interes prawny skarżącej. Zdaniem skarżącej, ustawodawca, używając w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "w całości lub w części" nie miał na myśli tej części planu, która narusza interes prawny skarżącego, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą racjonalnego ustawodawcy oraz wypaczałoby cel, jakiemu służą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 39 ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie ma racji skarżąca, twierdząc, że niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza, iż powinien on zbadać legalność uchwały również w części, która nie narusza interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1156/07) uznał, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem ograniczył się wyłącznie do zbadania legalności uchwały jedynie w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. NSA nie zakwestionował jednak stanowiska WSA, zgodnie z którym skarżąca ma uprawnienie do zaskarżenia uchwały jedynie w części dotyczącej działki będącej własnością skarżącej. NSA w powołanym wyroku z 11 października 2007 r. uznał, iż interes prawny skarżącej został naruszony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. WSA w zaskarżonym wyroku trafnie również zwrócił uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 nr 7-8). Z tych względów nie można uznać, że sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie orzekł w części nie dotyczącej interesu prawnego skarżącej. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł, jak w sentencji.