VII SA/Wa 1488/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 157 § 1, § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, po rozpoznaniu wniosku E. i M. B., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. D. pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego na lokal usługowy oraz budowy wewnętrznej instalacji gazu w lokalu nr [...], na działce nr ew. [...], w obrębie [...], w D. przy ul. W. - stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że w dniu 15 marca 2007r. Z. D. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania" ww. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy. W dniu 26 marca 2007r. współwłaścicielka tego budynku E. B. nie wyraziła, zgody na planowaną inwestycję, składając oświadczenie do protokołu. Inwestor w dniu 25 kwietnia 2007r. wycofał złożony uprzednio wniosek i tego samego dnia złożył nowy wniosek dotyczący tej samej inwestycji, załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dnia [...] maja 2007r. Starosta S. wydał powołaną na wstępie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. E. B. w dniu 11 czerwca 2007r. ponownie oświadczyła do protokółu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w S., że załączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie zawiera nieprawdę, ponieważ nigdy nie wyraziła zgody na wskazane w projekcie roboty budowlane. Pismem z dnia 11 grudnia 2007r. Z. D. poinformował organ, że toczące się na wniosek E. i M. B. postępowanie o czyn z art. 272 kk tj. wyłudzenie poświadczenia nieprawdy za pomocą wprowadzenia w błąd urzędnika, zostało umorzone przez Prokuratora Rejonowego w K. (sygn. akt [...]) wobec ustalenia, że ww. czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Organ powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według wzoru wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. Organ podniósł, że z załączonego do wniosku z dnia 25 kwietnia 2007r. projektu wynika, iż planowane roboty dotyczyły przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowy i polegały na wyburzeniu ścian wewnętrznych oraz wykonaniu m. in. witryny wraz z wejściem do sklepu, nowych ścian działowych, podciągu na słupkach żelbetowych, zamurowaniu otworów drzwiowych prowadzących do klatki schodowej, zamurowaniu otworów okiennych w elewacji bocznej i tylnej. Wobec faktu, że zaprojektowane prace dotyczyły również części wspólnych budynku tj. ścian, konstrukcji i wyglądu budynku, to ich realizacja wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, co winno być uwidocznione w złożonym przez inwestora oświadczeniu. Natomiast Z. D. załączył oświadczenie, w którym wymienił współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, nie wskazał jednak dokumentu, w którym współwłaściciele wyrażają zgodę na ww. inwestycję. Wobec czego organ uznał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. D. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił dodatkowo, że zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę. Powyższe oznacza, że Starosta S. wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co obligowało organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Z. D. podnosząc, że uzasadnienie decyzji nie jest zgodne z prawdą, zawartą w aktach sprawy oraz odwołaniu. Skarżący zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zakres prac budowlanych wykraczał poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jednakże nie zgodził się ze stwierdzeniem, że nie posiadał wymaganej zgody współwłaścicieli, gdyż złożył dwa wnioski o pozwolenie na budowę. Przy czym, tylko na pierwszy wniosek złożony w dniu 15 marca 2007r., pp. B. nie wyrazili zgody. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Starosty S. z dnia [...] marca 2007r. o przekazaniu sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Natomiast na drugi wniosek z dnia 25 kwietnia 2007r. - Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w trakcie którego żadna ze strona nie wniosła uwag, ani nie odwołała się od decyzji pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji wskazując, że "rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 23 czerwca 2003r, określające między innymi wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, w którym w przypadku współwłasności nieruchomości, wymagane jest wskazanie współwłaścicieli oraz zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę" - co nie jest prawdą; gdyż zgodnie z wzorem oświadczenia zawartym ww. rozporządzeniu należy wskazać jedynie współwłaścicieli i dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co Skarżący wskazał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. W postępowaniu tego rodzaju, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, organy zobowiązane są jedynie do skontrolowania, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa eliminacji z obrotu prawnego winny podlegać akty administracyjne obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczno – gospodarcze jakie wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994r., V SA 535/94, ONSA 1995, z.2, poz. 91). Przyjmuje się, że naruszenie prawa jest oczywiste jeśli pozostaje w jawnej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa wskazanym w podstawie prawnej. W rażący sposób może być zatem naruszony tylko taki przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki ekonomiczno – gospodarcze, które wywołuje taka decyzja, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007r., I OSK 996/06, LEX nr 354687). Jak wynika z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią powołanego przepisu inwestor nie musi zatem dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, czy też zgód pozostałych współwłaścicieli, określających to prawo. Wystarczy, że takie dokumenty w oświadczeniu wymieni. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia podlega odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. Oświadczenie, winno być złożone na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r -. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z dnia 10 lipca 2003r. Nr 120, poz. 1127). Zgodnie z ww. wzorem inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. W przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, winien wymienić pozostałych współwłaścicieli oraz wskazać, czy posiada ich zgodę na przeprowadzenia inwestycji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie wykazały w sposób oczywisty, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. – rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Z. D. złożył dwa wnioski o wydanie pozwolenia na przebudowę: pierwszy w dniu 15 marca 2007r., który wycofał w dniu 25 kwietnia 2007r., po czym tego samego dnia złożył nowy wniosek, załączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym – po wymienieniu wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - oświadczył, że posiada ich zgodę na wykonanie planowanej inwestycji. Natomiast oświadczenie E. B. o braku zgody na przeprowadzenie ww. robót złożone w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 26 marca 2007r. dotyczyło niewątpliwie postępowania uruchomionego pierwszym wnioskiem inwestora z dnia 15 marca 2007r., co umknęło uwadze organów. W toku postępowania nieważnościowego organy nie wykazały, czy również w postępowaniu zainicjowanym drugim wnioskiem – tym z 25 kwietnia 2007r. - skarżący taką zgodą nie dysponował. Wprawdzie w przedstawionych okolicznościach sprawy, w szczególności ww. oświadczenia E. B., obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było sprawdzenie - także na etapie postępowania zainicjowanego drugim wnioskiem - czy inwestor posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, jednak uchybienie to - o ile istotne w postępowaniu zwykłym, nie można uznać za rażące w postępowaniu nadzwyczajnym - a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności – jak wyjaśniono już powyżej – wymaga bowiem zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu w tym postępowaniu, jest bezsporne wykazanie, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest ciężką, kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2007r. (doręczonym pp. B. w dniu 27 kwietnia) Starosta Powiatowy w S. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2007r., zakreślając 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. została doręczona pp. B. w dniu 10 maja 2007r. Strony miały zatem możliwość zakwestionowania tego rozstrzygnięcia na etapie postępowania zwykłego. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co winno skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak punkcie I i II sentencji.