II OSK 663/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 711/08 w sprawie ze skargi Gminy Białe Błota na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Gminy Białe Błota wyrokiem z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 711/08 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Białe Błota Nr XXI/240/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie sposobu realizowania zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Białe Błota jako zadania własnego gminy. We wskazanej uchwale Rada Gminy zobowiązała Wójta do przedłożenia radzie gminy szeregu szczegółowo określonych dokumentów i informacji oraz złożenia wyjaśnień. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają podstawy do podjęcia takiej uchwały. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni ani do podejmowania czynności proceduralnych nie przewidzianych w art. 18 ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red., P. Chmielnickiego, Warszawa, 2007 str. 215). Wskazany przepis nie przewiduje możliwości żądania od Wójta przedłożenia określonych dokumentów czy wyjaśnień, co jest treścią przedmiotowej uchwały Rady. Nie można także uznać, iż podstawą działania Rady był art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie, co obejmuje uprawnienie do informacji publicznej, nie zawiera natomiast wskazania, kto i w jakiej formie może się o taką informację ubiegać. Takie wskazanie zawiera art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzający, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, iż owym "każdym" miałaby być Rada Gminy, tj. organ osoby prawnej - gminy, nieuprawniony do jej reprezentacji, a ponadto podmiotem, który miałby udostępnić informację publiczną jest Wójt będący organem tej samej gminy. W istocie zatem w sprawie chodzi o relacje wewnętrzne w obrębie gminy tj. pomiędzy jej organami, a nie o udostępnienie informacji publicznej, tj. przekazanie "na zewnątrz" pewnej informacji podmiotowi ubiegającemu się o nią. Zasadnie także Wojewoda wskazał, iż podstawą prawną nie mogły być § 17 ust. 3, § 20 i § 106 ust. 5 Statutu. Stosownie do § 17 ust. 3 Statutu "Wójt zapewnia udzielenie niezbędnych wyjaśnień i odpowiedzi oraz opracowanie analiz odnośnie materiałów przygotowanych na sesję". Przepis ten mówi jedynie o współdziałaniu Wójta "odnośnie" materiałów przygotowywanych na sesję, a nie o samodzielnym przedkładaniu przez Wójta dokumentów czy wyjaśnień. Z kolei § 20 Statutu mówi jedynie o obowiązku Wójta udzielenia "Radzie wszelkiej pomocy technicznej, prawnej i organizacyjnej w przygotowaniu i odbyciu sesji." Celem tego przepisu jest zatem pomoc w zakresie umożliwiającym Radzie w ogóle prowadzenie obrad w określonym czasie i miejscu, a nie prowadzenie obrad w konkretnym temacie, o określonej treści. Wskazany w uchwale § 106 ust. 5 Statutu wypowiada się w kwestii udzielania informacji publicznej, a więc dotyczy innego problemu niż w istocie pojawiający się w sprawie. Jak wynika z powyższych rozważań w istocie w przedmiotowej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie, czy w ramach relacji wewnętrznych pomiędzy radą gminy a wójtem gminy rada może żądać od wójta przedstawienia określonych informacji w postaci dokumentów czy wyjaśnień. W tym kontekście zasadnie skarżąca zwraca uwagę na treść art. 15 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem art. 12 u.s.g. (tj. z wyjątkiem możliwości decydowania przez członków wspólnoty samorządowej w referendum) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. W zakresie kompetencji kontrolnej rady gminy mieści się także kontrola działalności wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Treść funkcji kontroli obejmuje: 1) obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie, 2) ocenę tej działalności lub stanu, 3) diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, 4) sformułowanie wniosków odnośnie przeciwdziałania powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości (por. P. Chmielnicki - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s. 17-18). Ustalenie stanu faktycznego, ustalenie tego "jak się rzeczy mają" oraz ocena tego stanu są zatem częścią sprawowania kontroli. Należy zatem uznać, iż żądając od Wójta określonych dokumentów, informacji - do czego się sprowadza unieważniona uchwała - Rada działała w ramach przyznanej jej prawem funkcji kontroli. Zdaniem Sądu treść art. 18a ust. 1 u.s.g. nie wyklucza możliwości wykonywania takiej kontroli bezpośrednio przez radę, a nie tylko przez powołaną w celu kontroli komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady, który jest powoływany "w celu" wykonywania kontroli, a więc ma zapewnić odpowiednią sprawność tej kontroli. Istnienie obowiązku powołania komisji rewizyjnej nie może prowadzić do stwierdzenia, że komisja ta wykonuje funkcję kontrolną "zamiast" rady. W przeciwnym przypadku racjonalny ustawodawca wskazałby, że kontrolę działalności wójta sprawuje komisja rewizyjna, a nie rada gminy. Wojewoda wypowiadając się o "wchodzeniu w sferę działalności wójta" poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały nie wskazał, na czym w istocie miałoby to "wchodzenie" polegać, tj. nie wskazał, w jakim zakresie i w jaki sposób zostały naruszone kompetencje wójta określone konkretnymi przepisami prawa. Tymczasem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na znaczenie zamieszczenia w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 265/08. Zarzucić można natomiast przedmiotowej uchwale Rady, iż przy jej podjęciu doszło do naruszenia § 19 Statutu. Stosownie do ust. 1 tego przepisu forma "uchwały" jest wprawdzie podstawową formą zastrzeżoną dla rozpatrywania i rozstrzygania spraw należących do kompetencji rady, tym niemniej oprócz uchwał Rada może zgłaszać wnioski kierowane m.in. do Wójta (§ 19 ust. 2 pkt 6 Statutu). Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała jest w istocie takim "wnioskiem", poprzez jej podjęcie Rada nie rozstrzygała bowiem żadnej sprawy, a jedynie czyniła starania o uzyskanie materiałów pozwalających jej rozstrzygnąć określoną sprawę, tj. ocenić prawidłowość działań Wójta w zakresie gminnej gospodarki wodno-ściekowej. Wnioski takie są sporządzane w formie odrębnych dokumentów (§ 42 ust. 1 Statutu). Natomiast nie stosuje się do nich szczególnego trybu redagowania (data, tytuł, kolejny numer), zastrzeżonego dla uchwał (§ 46 Statutu). Wskazane uchybienie jest jednak w opinii Sądu uchybieniem nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. i nie powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej uchwały (a w zasadzie uchwały, która powinna być sporządzona w formie "wniosku"). Na końcu podkreślono różnicę pomiędzy niniejsza sprawą, a sprawą rozstrzygniętą przez tutejszy Sąd wyrokiem z 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 345/08). W tamtej sprawie chodziło bowiem o relacje "zewnętrzne" - tj. możliwość oddziaływania rady gminy na organ nadzoru w postaci wojewody, natomiast obecnie Sąd rozstrzyga mając na względzie relacje wewnętrzne pomiędzy organami gminy. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył powyższy wyrok w całości w drodze skargi kasacyjnej, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że treść art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza sprawowania kontroli nad Wójtem jako organem wykonawczym gminy bezpośrednio przez Radę, nie tylko powołaną do tego celu komisję rewizyjną. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; 2. ewentualne uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że niewłaściwym i niezgodnym z obowiązującymi przepisami jest daleko idące wchodzenie w sferę działalności Wójta, gdyż musi mięć on swobodę działania. Wynika to z rozgraniczenia kompetencji wójta i rady gminy. Zgodnie z art. 26 ust 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 organem stanowiącym i kontrolnym jest rada. Jeżeli chodzi o funkcję kontrolną rady gminy nad działalnością wójta to do tego celu w świetle art. 18a ust. 1 ustawy powoływana jest obligatoryjnie komisja rewizyjna. Zdaniem organu nadzoru wyrażonej w art. 30 ust. 3 u.s.g. podległości wójta nie należy pojmować ściśle jako podległość instancyjna. Dlatego też organ nadzoru nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że art. 18a ust. 1 ustawy nie wyklucza możliwości wykonywania takiej kontroli bezpośrednio przez radę, a nie tylko powołaną do tego komisję. Jakkolwiek rada sprawuje na podstawie art. 15 ustawy funkcję kontrolną, to jednak jest ona powołana do sprawowania tej funkcji w sposób przewidziany ustawą. Sposób i forma kontroli musi odbywać w formach przewidzianych prawem, a nie w oparciu ogólnie sformułowaną funkcję danego organu. W tym zakresie wiec zdaniem skarżącego nastąpiło rażące naruszenie prawa materialnego. Takie stanowisko zajął zresztą WSA w Bydgoszczy w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd/345/08 w niemal identycznej sprawie także dotyczącej Gminy Białe Błota, w której została wniesiona skarga kasacyjna przez Gminę. Nie można się zgodzić z wyjaśnieniem Sądu, że w tamtej sprawie chodziło o relację zewnętrzne - tj. możliwość oddziaływania rady gminy na organ nadzoru, tj. wojewodę natomiast w tej sprawie sąd rozstrzyga relacje wewnętrzne między organami gminy. Zdaniem organu między tymi sprawami absolutnie taka różnica nie zachodzi. Jak zresztą wskazał sam Sąd przedmiotowa uchwala mogła być jedynie wnioskiem skierowanym do wójta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem rady gminy. Płynie stąd wniosek, że jej kompetencje są pochodną kompetencji rady gminy (w szczególności komisja może kontrolować tylko takie jednostki, które podlegają kontroli rady gminy), nawet wówczas, gdy zostały jej ustawowo przydzielone, por. np. art. 18a ust. 3 zd. 1 u.s.g. Tylko w tym ostatnim przypadku rada gminy jest zobligowana do wykonywania swoich uprawnień kontrolnych za pośrednictwem komisji rewizyjnej, co oznacza, że nie może wykonywać ich samodzielnie. We wszystkich innych przypadkach, to rada gminy decyduje o sposobie wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych w stosunku do podległych jej jednostek i organów. Pośrednio ta konstatacja znajduje umocowanie w art. 18a ust. 4 u.s.g. Uchwała Rady Gminy Białe Błota z 29 maja 2008 r., Nr XXI/240/2008 jest inną uchwałą w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i została wydana w sprawie należącej do wewnętrznej sfery działania administracji publicznej. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że w takim przypadku art. 18a ust. 1 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia przez radę gminy działań kontrolnych w stosunku do wójta. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.