I OSK 180/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1718/08 w sprawie ze skargi M. J., A. H.-R., A. R.-N., i D. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie roszczenia odszkodowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Wa 1718/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J., A. H.-R., A. R.-N. i D. G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie roszczenia odszkodowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszonego w trybie art. 160 k.p.a. roszczenia o wypłatę odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., że indywidualne akty administracyjne, na podstawie których nad przedsiębiorstwem [...] G. E. i S-ka ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, a następnie przejęto go na własność Państwa - zostały wydane z naruszeniem prawa. W następstwie tego rozstrzygnięcia następczynie prawne wspólników Spółki złożyły powództwo o odszkodowanie do Sądu Okręgowego w W. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Niezależnie od tego M. J., A. V. H.-R., A. E. R. N. i D. G. pismem z dnia [...] maja 2008 r. wystąpiły do Skarbu Państwa - Ministra Gospodarki z wnioskiem o wypłatę, w oparciu o art. 160 k.p.a. odszkodowania w zakresie i wysokości tożsamych z określonymi w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w W. Minister umorzył postępowanie z tego wniosku uznając, iż równoległe prowadzenie postępowań w tożsamym zakresie przez sąd i organ administracji publicznej jest niedopuszczalne i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dodatkowo wskazał, że z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W szczególności przepis art. 417 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W efekcie w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. Skoro więc decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. stworzyła formalnoprawną podstawę roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie, to stało się to w okresie obowiązywania przepisów powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. O odszkodowaniu w sprawie winien więc orzekać wyłącznie Sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę pozwanego organu. Minister Gospodarki zaś, jako następca Ministra Gospodarki i Pracy utracił kompetencje o rozstrzyganiu o odszkodowaniu w tej sprawie. Do jej rozpoznania nie jest również właściwy żaden inny organ administracji publicznej. Fakt, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika brak podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czynił w ocenie Ministra bezprzedmiotowym wydanie decyzji merytorycznej w rozpatrywanej sprawie. To zaś nie pozwalało uwzględnić żądania wnioskodawczyń, co do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. We wniesionej skardze następczynie prawne byłych wspólników przejętego przedsiębiorstwa przyznały, iż przed sądem powszechnym z ich powództwa toczy się postępowanie odszkodowawcze. Sąd Rejonowy jednakże wniesiony pozew odrzucił, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, a Sąd Okręgowy nie rozpoznał jeszcze wniesionego zażalenia. Z tego względu wniosły o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym, podnosząc, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego może mieć wpływ na wynik tego postępowania sądowego. Z uwagi na zakwestionowanie jednego z pełnomocnictw zarzuciły naruszenie art.33 § 3 k.p.a. i podniosły brak zawiadomienia o wydanym rozstrzygnięciu A. R.- N. Zarzuciły nadto naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zawieszenia tego postępowania przez Ministra. Wskazały także na naruszenie art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej, artykułów 6 i 7 k.p.a. oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, poprzez potencjalną niemożność dochodzenia należnego odszkodowania od organów władzy. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wyjaśnił, iż wniosek A. R. – N. został pozostawiony bez rozpoznania. Pełnomocnictwo, którego udzieliła zostało przesłane faxem. Nie stanowiło zatem oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, jak nakazuje art. 33 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku, uchylającego obie decyzje Ministra Gospodarki, że naruszyły bowiem przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożenie wniosku o odszkodowanie do Ministra, reprezentującego Skarb Państwa w sytuacji, gdy postępowanie przed sądem powszechnym nie zostało prawomocnie zakończone (do Sądu Okręgowego złożono zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego odrzucające powództwo o odszkodowanie, ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej) prowadziło do dwutorowości toczących się postępowań odszkodowawczych. Jest oczywiste, iż postępowania te nie mogły toczyć się równocześnie. Wystąpienie takiej sytuacji nie mogło jednakże prowadzić do pozbawienia wnioskodawczyń możliwości zrealizowania roszczeń odszkodowawczych, w wyniku przyjętej zarówno przez sąd powszechny, jak i organ administracji publicznej interpretacji ustawy zmieniającej. Wnioskodawczynie nie mogły bowiem być pozbawione możliwości skorzystania z praw płynących z art. 45 ust.1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Interpretacja ustawy zmieniającej przyjęta zarówno przez Sąd powszechny, jak i przez organ administracji publicznej nie mogła zamykać im drogi do ubiegania się o odszkodowanie związanego ze stwierdzeniem przez Ministra Gospodarki i Pracy w decyzji z dnia [...] czerwca 2005r., że indywidualne akty administracyjne - na podstawie których nad przedsiębiorstwem [...] K. E. i S-ka, S. ul. [...] ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, a następnie przejęto go na własność Państwa - zostały wydane z naruszeniem prawa. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem od września 2004 r. uległ istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 417¹ § 2 Kc., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie powyższym unormowaniem szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a. W sprawach dotyczących wadliwych decyzji, naruszających art. 156 § 1 k.p.a., wydanych przed 1 września 2004 r., co, do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. - nie znajduje zastosowania przepis art. 160 k.p.a. Analiza zawartego w art. 5 ustawy zmieniającej pojęcia "zdarzenia i stany prawne" prowadzi bowiem do wniosku, że odnosi się ono do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń o przejęciu. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, iż powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem, jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Regułą w tego typu postępowaniach jest więc stosowanie instytucji zwrotu podania o odszkodowanie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Stanowisko takie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, jakkolwiek zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją pewne rozbieżności w tym zakresie. Minister jednakże swe postępowanie w przedmiotowej sprawie umorzył. Uczynił tak dlatego, iż w tym samym przedmiocie zostało uprzednio przez wnioskodawczynie wytoczone powództwo przed sądem powszechnym, przy czym sprawa ta nie została prawomocnie zakończona przed tym Sądem. Należy mieć na względzie, że umorzenie postępowania ma skutki dalej idące niż zwrot podania. Wskazuje bowiem, iż postępowanie wszczęto i prowadzono, choć jak się w końcu okazało czyniono to albo bezpodstawnie od samego początku lub też w trakcie postępowania zaistniały okoliczności skutkujące ową bezprzedmiotowością. W rozpatrywanej sprawie Sąd Rejonowy odrzucił powództwo wnioskodawczyń o odszkodowanie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Stanowisko, jakie zajmie Sąd Okręgowy w związku ze złożonym zażaleniem nie jest oczywiste. Wnioskodawczynie składając wniosek o odszkodowanie do Ministra reprezentującego Skarb Państwa podkreśliły więc swą obawę, iż mogą zostać pozbawione możliwości ubiegania się o odszkodowanie, jeśli żaden organ władzy publicznej nie uzna się za właściwy do rozpoznania ich żądania. Rozstrzygnięcie Ministra prowadzi do naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek taki można wyprowadzić z art. 66 § 4 k.p.a. Organ nie może bowiem zwrócić podania z tej przyczyny, że w sprawie właściwym jest Sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Podobnie zatem, dopóki sąd powszechny prawomocnym orzeczeniem nie rozpatrzy powództwa o odszkodowanie, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie powinno zostać umorzone. W tym stanie rzeczy, z uwagi na złożony wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, Minister zobowiązany był do rozważenia możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Jakkolwiek art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. nakazuje pełnomocnikowi dołączenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, to w razie, gdy złożony wniosek nie czyni zadość tym wymaganiom organ winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do usunięcia braków, wyznaczając termin oraz zawierając pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków we wskazanym terminie. W sytuacji gdy pełnomocnictwa nie przedkłada pełnomocnik profesjonalny winien być wezwany do uzupełnienia jego braków, w myśl zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z art. 8 k.p.a. Przesłanie pełnomocnictwa udzielonego przez A. R. N. jej siostrze i współwnioskodawczyni M. J. do organu faxem nie było podstawą do automatycznego pozostawienia wniosku A. R. N. bez rozpoznania. Obie decyzje Ministra zostały zatem zdaniem sądu I instancji wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Rozpoznając wniosek o odszkodowanie Minister przedwcześnie umorzył bowiem postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mając obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 k.p.a. uchybienia tego w swej uprzedniej decyzji nie dostrzegł i nie naprawił. W efekcie bezzasadnie pominął wnioskowaną przez skarżące potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. co mogło prowadzić do naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto wadliwie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. względem wniosku A. R. N., nie stwarzając jej możliwości uzupełnienia braków przesłanego faxem pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki, który zarzucił: a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art., 105 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozpoznając wniosek o odszkodowanie Minister Gospodarki przedwcześnie umorzył postępowanie, podczas gdy było ono bezprzedmiotowe gdyż, żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. a gdy organ wszczął postępowanie, musi je zakończyć w sposób przewidziany w k.p.a., wydając decyzję o umorzeniu postępowania, b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art., 98 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżące złożyły wniosek o zawieszenie postępowania a organ bezzasadnie pominął wnioskowaną przez skarżące potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarżący na podstawie art.185§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wydana przez Ministra Gospodarki i Pracy ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], w sprawie uznania za nieważne indywidualne akty nacjonalizujące wskazane wyżej przedsiębiorstwo, stworzyła ostatecznie formalnoprawną podstawę roszczenia odszkodowawczego w niniejszej sprawie. Mając przy tym na uwadze, iż decyzja ta stała się ostateczna względem wnioskodawców w dniu jej doręczenia, a więc w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 162, poz. 1692/ to, zgodnie z art. 41 i § 2 k.c. w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. o odszkodowaniu w niniejszej sprawie orzekać może wyłącznie sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę pozwanego organu, gdyż z chwilą uchylenia art. 160 k.p.a. Minister Gospodarki, jako następca prawny Ministra Gospodarki i Pracy, utracił kompetencje do rozstrzygania w drodze indywidualnego aktu administracyjnego o tego rodzaju odszkodowaniach. Minister Gospodarki wydając zaskarżona decyzję podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 września 2007r. sygn. akt I OSK 1337/06 "...żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. jednakże, gdy w wyniku wadliwej oceny przepisów o właściwości organ wszczął postępowanie, musi je zakończyć w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc wydając decyzję (art. 104 § 1 k.p.a. ), w takim przypadku o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a. )" W odniesieniu do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2009 r., przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art., 98 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżące złożyły wniosek o zawieszenie postępowania a organ bezzasadnie pominął wnioskowana przez skarżące potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego należy wskazać, że sąd błędnie przyjął, jakoby Minister Gospodarki pominął bezzasadnie wnioskowane przez skarżące zawieszenie postępowania. Woli zawieszenia postępowania nie wyraziły wszystkie strony a w ocenie organu nie zaistniała taka potrzeba gdyż organ był zobowiązany do umorzenia postępowania ze względu na cywilnoprawny charakter sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że sposób działania organu administracji, który stwierdza, że wniesione do niego podanie podlega załatwieniu w trybie postępowania przed sądem powszechnym określa wprost przepis art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "... gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Ograniczenie stosowania powyższego przepisu zawiera art. 66 §4 k.p.a. według którego organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Skoro zatem z przepisów postępowania administracyjnego nie wynika, by możliwość zastosowania art. 66 §3 k.p.a. uzależniona była od etapu prowadzonego postępowania, to należy przyjąć, że bez względu na to, czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie, to stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować zwrotem podania na podstawie art.66§3 k.p.a., a nie umorzeniem postępowania w trybie art.105§1 k.p.a. Równocześnie stwierdzić należy, że jeśli przed sądem powszechnym zapadło już w I instancji postanowienie o odrzuceniu pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej i wniesiono od niego środek odwoławczy – to uprawomocnienie się tego rozstrzygnięcia stanowi zagadnienie prejudycjalne, istotne w sprawie, w której także i organ administracji kwestionuje swą właściwość. O ile bowiem doszłoby do prawomocnego odrzucenia pozwu przez sąd powszechny – to art. 66§4 k.p.a. wykluczałby zwrot wniosku w trybie art. 66§3 k.p.a. W sytuacji odrzucenia pozwu przez sąd powszechny w sprawie, w której także i organ administracji ma wątpliwości co do swej właściwości zasadnym byłoby więc zawieszenie postępowania na podstawie art.97§1 pkt 4 k.p.a. Zatem Sąd I instancji wskazując na potrzebę rozważenia możliwości zawieszenia postępowania wprawdzie wadliwie powołał się na przepis art. 98§1 k.p.a. to jednak zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu – zawieszenie postępowania było bowiem nie tylko dopuszczalne ale i obligatoryjne na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. (por. Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel. Kraków 2005. str. 447). Mając zatem na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.