I OSK 308/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1000/08 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z bezczynnością po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.05.2007r., sygn. akt I SA/Wa 411/07 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej T. J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z bezczynnością po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 411/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) kwietnia 2006 r., którymi organy odmówiły stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (...) sierpnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ż. Orzeczenie to wraz z aktami sprawy zostało doręczone Ministrowi Budownictwa w dniu 30 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia (...) października 2007 r. skarżąca wezwała Ministra Budownictwa do wykonania wyroku Sądu z dnia 24 maja 2007 r. i załatwienia sprawy merytorycznie w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie doczekawszy się merytorycznego rozpatrzenia sprawy w dniu (...) czerwca 2008 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na dalszą bezczynność organu, który nie podjął działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy i wniosła o wymierzenie z tego powodu Ministrowi Infrastruktury grzywny oraz stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 154 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (...) sierpnia 1961 r. z naruszeniem prawa, gdyż pozwala na to charakter sprawy, a jej stan faktyczny i prawny nie budzą wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy stan sprawy oraz wyjaśniając, jakie czynności zmierzające do jej merytorycznego rozpatrzenia organ podejmował po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu (...) listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo Ministra Infrastruktury zawierające wniosek o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że w dniu (...) listopada 2008 r. organ wydał decyzję merytorycznie rozstrzygająca sprawę. Do pisma załączono kserokopię decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...). Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Minister Infrastruktury w dacie orzekania w niniejszej sprawie nie pozostawał już w bezczynności, ponieważ w dniu (...) listopada 2008 r. wydał decyzję nr (...), którą rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (...) sierpnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ż., jednak wydał powyższą decyzję po upływie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35-37) i już po wniesieniu w dniu 7 lipca 2008 r. skargi z dnia 19 czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, warunek uprzedniego pisemnego wezwania organu do dokonania czynności został dopełniony przez skarżącą. Skoro zatem Minister Infrastruktury, mimo uprzedniego wezwania, nie załatwił w prawem przewidzianych terminach sprawy, a na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej (po zapoznaniu przez Sąd z treścią wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego) podtrzymał złożoną skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny, to Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo wydania przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi merytorycznej decyzji administracyjnej, obie ustawowe przesłanki, o których była już mowa, w niniejszej sprawie zostały spełnione, a zatem skarga o wymierzenie Ministrowi grzywny jest zasadna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż wyznaczenie, jak również formalny brak wyznaczenia kolejnych terminów zakończenia sprawy, pomimo podejmowanych przez organ czynności zmierzających wprost do wydania decyzji, świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, 2. art. 154 § 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, z pominięciem ważnych okoliczności w sprawie, iż sprawa mogła zostać rozpatrzona przez organ do chwili złożenia skargi na bezczynność, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy wskazanych w odpowiedzi organu na skargę oraz nie uwzględnienie całokształtu tej sprawy, 4. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż po wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 24.05.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07, uchylającym wcześniejsze decyzje organu nadzoru, organ ten otrzymał zwrot akt w dniu 30.08.2007 r. Pierwsze czynności w formie zawiadomienia o ponownie prowadzonym postępowaniu zostały dokonane w dniu 28.09.2007 r. Strony zostały poinformowane o niemożności rozpoznana sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz jego analizy geodezyjno-prawnej. Organ wskazał, iż był zobligowany do podjęcia ww. czynności ze względu na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 24.05.2007 r. Na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. wskazano przewidywany termin rozstrzygnięcia - do dnia 31.01.2008 r. Strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu, podjęła szereg czynności zmierzających do ustalenia czy uchwała Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (...).01.1961 r. zatwierdzająca Plan Ogólny m.st. Warszawy - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Śródmieście Nr 24, została opublikowana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Skarżący podkreślił, iż długotrwałe poszukiwania doprowadziły go do jednoznacznej konkluzji, iż ww. Uchwała nie mogła stanowić podstawy do orzekania przez Ministra Infrastruktury, z powodu braku należytej publikacji. W związku z powyższym oraz nie dysponowaniem przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, zaistniała konieczność analizy geodezyjno-prawnej Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z dnia (...).08.1931 r. Skarżący podniósł, iż wszystkie te czynności były bardzo pracochłonne i wymagały ogromnego zaangażowania. Następny termin rozstrzygnięcia - do dnia 15.05.2008 r., wskazany w zawiadomieniu z dnia 1.02.2008 r., podyktowany był koniecznością dalszego uzupełnienia materiału dowodowego ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Organ zwrócił się z do szeregu instytucji publicznych o nadesłanie dotyczącego przedmiotowej nieruchomości zaświadczenia lokalizacyjnego nr (...), wydanego dla Biura Projektów Przemysłu Organicznego E. pod budowę obiektu biurowego. Poszukiwania zakończyły się niepowodzeniem, gdyż żadna z monitowanych instytucji nie była w posiadaniu ww. zaświadczenia. Skarżący wskazał, iż o wszystkich czynnościach organu skarżąca była informowana, jak również została powiadomiona w piśmie z dnia 29.05.2008 r., w trybie art. 10 K.p.a., o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie. W wyniku podjęcia dalszych czynności okazało się jednak, iż nastąpiła zmiana stron postępowania - doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego działek (...) z obrębu (...), o czym dotychczasowa strona postępowania N. sp. z o.o. nie poinformowała organu. Zaistniała więc konieczność skompletowania dokumentacji dotyczącej zbycia ww. działek oraz ustalenia danych niezbędnych do prowadzenia postępowania, dotyczących następcy prawnego spółki N. - spółki L., co spowodowało kolejne przesunięcie przewidywanego terminu zakończenia sprawy do dnia 30.09.2008 r., o czym strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 30.06.2008 Kolejne dwa zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. (skierowane do różnych stron), o skompletowaniu całości materiału dowodowego, zostały wysłane odpowiednio w dniu 14 i 31.10.2008 r. Minister Infrastruktury decyzję (...) wydał w dniu (...).11.2008 r. Skarżący podniósł, iż z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wynika, iż jest możliwe odstępstwo od terminów rozpoznania sprawy wskazanych w art. 35 K.p.a. Organ ma jedynie obowiązek powiadomić strony o następnym terminie rozstrzygnięcia. W jego opinii zadośćuczynił on temu obowiązkowi wysyłając zawiadomienia z dnia: 28.09.2007 r., 01.02.2008 r. oraz 30.06.2008 r., a przyczyny zwłoki były niezależne od organu i podjęte czynności były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Poza tym skarżący stwierdził, iż nie wyznaczenie kolejnych terminów rozpoznania sprawy wynikało z wydania, w trybie art. 10 K.p.a., zawiadomień z dnia 29.05.2008 r. oraz 13 i 31.10.2008 r., spełniających analogiczną rolę, jak zawiadomienia informujące o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy, wydawane na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. W zawiadomieniach tych wyznaczono stronom termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym i składanie dodatkowych wyjaśnień, dlatego też w ww. okresie organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia, gdyż naruszyłoby to przepisy postępowania. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż wydając wyrok naruszył przepisy art. 154 § 1 i § 3 P.p.s.a poprzez uznanie, iż sprawa mogła zostać rozpatrzona przez organ do chwili złożenia skargi na bezczynność, tj. do dnia 19 czerwca 2008 r., pomijając wyżej wskazane ważne okoliczności w sprawie, wynikające w szczególności z wiążących organ wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24.05.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 411/07 oraz konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza w opinii skarżącego również art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie sprawy i pominął czynności podejmowane w sprawie przez skarżący organ. Zdaniem organu, zarówno w dniu składania skargi, z uwagi na upływający dla stron termin oraz czynności poprzedzające wyznaczenie tego terminu, jak i w dniu rozpatrywania skargi przez Sąd, z uwagi na wydanie decyzji w uzasadnionym okolicznościami terminie, nie pozostawał on w bezczynności, a więc nałożenie kary nie było zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 154 § 1, art. 154 § 1 i § 3, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Żaden z powołanych zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 154 §1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z §2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z §3 cyt. art. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z powyższego wynika, iż wymierzenie kary grzywny organowi administracyjnemu może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, w przypadku nie wydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność organu. Po drugie, w przypadku nie wydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia po wyroku Sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, a organ ustaleń tych nie zakwestionował, wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 411/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia 29 grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. Akta sprawy wraz z zapadłym orzeczeniem zostały doręczone Ministrowi Budownictwa w dniu 30 sierpnia 2007 r. Tak więc wniesiona w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzedzona wezwaniami kierowanymi do organu o wykonanie wyroku Sądu z dnia (...) maja 2007 r., została oparta na drugiej przesłance przewidzianej w art. 154 § 1 P.p.s.a. Nie ulega żadnym wątpliwościom, iż skarżąca przed wniesieniem skargi, pismem z dnia (...) października 2007 r. wezwała Ministra Budownictwa do wykonania wyroku Sądu z dnia 24 maja 2007 r. i załatwienia sprawy merytorycznie w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, tak więc nie było podstaw do oddalenia jej skargi. Wadliwe są wywody prezentowane przez organ we wniesionej kasacji, iż skoro zawiadamiał skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w pismach z dnia z dnia: (...) , to tym samym nie było podstaw do zastosowania w stosunku do organu grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Przez niewykonanie, bowiem wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy orzeczeniem wydanym w formie przewidzianej prawem (por. wyr. NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, niepubl.). Prowadzenie natomiast przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie określonemu podmiotowi rozstrzygnięcia, nie stanowi ani rozpoznania, ani też załatwienia sprawy. Rozważając, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny nie można również abstrahować od faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 9 stycznia 2001 r., a więc termin na rozstrzygnięcie sprawy wynosił ponad 7 lat. Okres ten należy uznać za wystarczająco długi dla zebrania całości materiału dowodowego i w związku z tym należy przyznać rację skarżącej, że kolejne odwlekanie terminu załatwienia sprawy przez Ministra Budownictwa (obecnie Ministra Infrastruktury) nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że ustawowy termin do załatwienia sprawy nawet szczególnie skomplikowanej wynosi 2 miesiące liczone od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stwierdzić tym samym trzeba, iż niewykonanie wyroku ma, bowiem miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, LEX nr 77 621). To przekroczenie terminu w przedmiotowej sprawie było znaczne i na tą okoliczność trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Tak więc w warunkach niniejszej sprawy uzasadnionym było wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieusprawiedliwione. Za chybiony uznać też należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem w zaskarżonym wyroku przedstawiono wszystkie okoliczności, które w ocenie Sądu powodowały konieczność wymierzenia organowi grzywny. Należy jeszcze raz podkreślić, iż podstawową okolicznością jest bardzo długi termin załatwienia sprawy skarżącej. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.