II OSK 221/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/08 w sprawie ze skargi T. N., J. K., A. E. P., M. N., M. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 221/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. N., J. K., A. E. P., M. N., M. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Jawnej "[...]" Stacja Paliw "[...]" w Stanisławowie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych: dwóch zbiorników podziemnych o poj. 60 m ³ każdy, dystrybutorów paliw płynnych wraz z zadaszeniami, budynku usługi stacji paliw, zbiornika na nieczystości ciekłe, studni, zbiornika p. poż. oraz śmietnika; na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości D. W. skargę oddalił. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją [...] grudnia 2006 r. Starosta Miński na podstawie art. 19 ust. 1, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. dalej jako Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Jawnej "[...]" Stacja Paliw "[...]" w Stanisławowie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych: dwóch zbiorników podziemnych o poj. 60 m ³ każdy, dystrybutorów paliw płynnych wraz z zadaszeniami, budynku usługi stacji paliw, zbiornika na nieczystości ciekłe, studni, zbiornika p. poż. oraz śmietnika; na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości D. W. Organ I instancji stwierdził, iż przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Powyższa decyzja na podstawie art. 138 § 2 Kpa została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. a ta natomiast decyzja na skutek skargi inwestora została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1242/07. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż Wojewoda Mazowiecki nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a stwierdzone uchybienia proceduralne mógł uzupełnić we własnym zakresie lub w trybie art. 136 Kpa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po ponownym rozpoznaniu odwołania B. i T. N., U. i Z. K., J. i A. K., M. N., D. i J. L. i M. N. utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, projekt budowlany sporządzony został przez uprawnione osoby, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, dołączono do niego wszystkie wymagane prawem dokumenty. Projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Dębem Wielkim z dnia 29 sierpnia 2003 r. nr X/38/03. Z nadesłanego raportu oddziaływania na środowisko wynika, ze rozwiązania technologiczne i budowlane projektu nie spowodują zagrożenia dla zdrowia ludzi, świata roślinnego i zwierzęcego, a inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w odpowiednich przepisach prawnych. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli B. i T. N., U. i Z. K., J. i A. K., M. N., D. i J. L., M. N. wnosząc o jej uchylenie podnosząc, że inwestycja powstanie w strefie mieszkalno – usługowej, w której dopuszczono jedynie usługi nieuciążliwe dla środowiska, a do takich usług nie zalicza się stacja paliw, z uwagi na emisję spalin, gazu i benzyny. W uzasadnieniu skargi wskazano także na naruszenie § 105 i 114 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 1067), ponieważ teren gdzie ma powstać stacja paliw sąsiaduje z budynkami mieszkalnymi i terenami na których produkuje się żywność ekologiczną. Wskazano również, iż dokumentacja i projekt budowlany został sporządzony przez osobę nieuprawnioną, a zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.). Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w świetle analiz i ustaleń raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowa inwestycja nie będzie zagrażała środowisku, a tym samym został spełniony wymóg wynikający z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem C-2Uc na którym zgodnie z treścią planu mogą być lokalizowane usługi komercyjne nieuciążliwe. Zgodnie § 4 ww. planu przez usługi nieuciążliwe rozumie się inwestycje i działalność o charakterze usługowym niepowodujące oddziaływania: szczególnie szkodliwego dla środowiska i zdrowia ludzi; mogącego pogorszyć stan środowiska stosownie do treści § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 dalej jako rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r.). W świetle przytoczonego wyżej przepisu zarzuty skargi o uciążliwym charakterze stacji paliw ze względu na emisję spalin, gazu i benzyny są niezasadne skoro inwestycja została pozytywnie zaopiniowana w tym zakresie w raporcie oddziaływania na środowisko. Także zarzut naruszenia § 105 i § 114 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. jest nieuprawniony, gdyż, przede wszystkim przepisy te nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw, rurociągi przesyłowe dalekosieżne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063 ze zm.). W powołanym wyżej rozporządzeniu § 105 wskazujący, że stacji paliw nie można sytuować na terenie otoczonym budynkami nie znalazł odpowiednika. Natomiast § 114 odpowiada obecnie § 109, który wskazuje, że stacje paliw płynnych powinny być wyposażone w instalacje wodociągowe, sanitarne i deszczowo-przemysłowe oraz urządzenia oczyszczające ścieki do poziomu określonego w przepisach dotyczących warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w przepisach dotyczących substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Warunki wymienione w tym przepisie również zostały spełnione, co znajduje pełne, szczegółowe odzwierciedlenie na stronach 4, 5 i 6 projektu budowlanego dotyczących ww. rozwiązań oraz raporcie oddziaływania na środowisko na stronach 46 - 50. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 p.z.o.p. jest chybiony ponieważ decyzję o pozwoleniu na budowę wydano w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. (po zmianie nazwiska K.), T. N., J. K. i M. N., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa miejscowego tj. - § 4 ust. 1 pkt 14 i 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Dębem Wielkim z dnia 29 sierpnia 2003 r. nr X/38/03 poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie wyklucza lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem C-2 Uc budowy stacji paliw płynnych w sytuacji gdy na tym terenie mogą być realizowanie jedynie usługi komercyjne nieuciążliwe, - § 14 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie gdyż przepis ten dla planowanej inwestycji przewiduje przeprowadzenie badań geologicznych, których jest brak w przedmiotowej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto stawiane zarzuty, przytaczając przepisy prawa materialnego, stanowisko komentatorów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną T. N., M. N. i A. P. na podstawie art. 178 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej A. K. na podstawie art. 180 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a, a skargi kasacyjnej J. K. na podstawie art. 180 w zw. z art. 221 p.p.s.a. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezasadny bowiem skargę kasacyjną A. K. (przed zmianą nazwiska Przewłockiej) odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że wpis od skargi kasacyjnej Sąd I instancji uznał za wniesiony przez J. K., bowiem tylko on złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozostali zaś skarżący takiego wniosku nie składali, zatem nie mogli skutecznie złożyć skargi kasacyjnej, w związku z tym niezasadny jest również wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej J. K.. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważności postępowania analizie w sprawie podlegały wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej, które w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy w świetle akt sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości. Istotą sporu w sprawie jest w zasadzie to, czy projektowana stacja paliw pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Dębem Wielkim nr X/38/03 z dnia 29 sierpnia 2003 r. miejscowości Dębe Wielkie i czy plan przewiduje lub dopuszcza lokalizację stacji paliw w obszarze UC. Z akt sprawy wynika, że przeznaczenie obszaru UC określone zostało w § 3 pkt 13 planu jako usługi komercyjne. Projektowana stacja paliw usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem C-2Uc, na którym zgodnie z planem mogą być lokalizowane usługi komercyjne z podstawowym przeznaczeniem terenu pod usługi komercyjne inne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wywiódł, że z § 36 ust. 1 pkt 2 planu wskazującym podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego C-2Uc obejmującego planowaną inwestycję wynika, iż brak jest jakichkolwiek ograniczeń rodzajów usług komercyjnych innych, możliwych do realizacji. Jego zdaniem również w kolejnych ustępach § 36 określających m.in. szczegółowe zasady zagospodarowania powyższego terenu uwzględniające jego przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające, określające maksymalną wysokość obiektów, brak jest wyłączenia możliwości budowy stacji paliw. Uszło jednak uwadze inwestora, że w § 6 planu wyznaczona jednostka urbanistyczna "C" obejmowała tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Na tym obszarze wyznaczone zostały tereny usług komercyjnych C-Uc z podstawowym przeznaczeniem terenu pod usługi komercyjne inne m.in. C-2Uc (§ 36 ust. 1 pkt 2 planu). Z zestawienia tych zapisów należało wywieść ograniczenie przeznaczenia terenu w stosunku do usług komercyjnych nieuciążliwych, przy czym pojęcia "usług nieuciążliwych" nie należało w tej sytuacji rozumieć w oderwaniu od pojęcia "usług komercyjnych". Z § 4 planu wynika, że przez usługi nieuciążliwe rozumie się inwestycje i działalność o charakterze usługowym niepowodujące oddziaływania szczególnie szkodliwego dla środowiska i zdrowia ludzi, mogącego pogorszyć stan środowiska. Jednakże definicja usług nieuciążliwych zawarta w planie odwołuje się do nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., co uszło uwadze skarżącego kasacyjnie. Uchylające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490) w § 5 przewidywało, że do spraw wszczętych, a niezakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., o którym mowa w § 6. Zatem najpóźniej do tej daty mogły być stosowane definicje wynikające z tegoż rozporządzenia wykonawczego. Akt ten także został uchylony przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w tej samej sprawie (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) i jego też przepisy mogłyby mieć zastosowanie przy definiowaniu usług nieuciążliwych, o których mowa w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dębe Wielkie. Nie zmienia to oczywiście faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Dębe Wielkie nadal obowiązuje i należy jego postanowienia stosować. W tym jednakże zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zapis § 4 ust. 1 pkt 14 planu zagospodarowania przestrzennego zezwala na analizowanym terenie lokalizowanie jedynie takiego rodzaju działalności (usługi), które ze względu na swój charakter (brak potencjalnej uciążliwości) nie znalazły się w katalogu określonym w § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. jest nieuzasadnione. Tym bardziej nie można podzielić poglądu, że plan zagospodarowania przesądził o zakazie lokalizowania stacji paliw płynnych na terenie przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe, skoro na zakaz ten wskazywało nieobowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji rozporządzenie. Sam projekt budowlany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bez wątpienia zgodny. Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że argumentacja skarżących o uciążliwym charakterze stacji paliw ze względu na emisję spalin, gazu i benzyny jest niezasadna skoro inwestycja zgodna z planem, została pozytywnie zaopiniowana w tym zakresie w raporcie oddziaływania na środowisko. We wnioskach zawartych na stronie 34 raportu stwierdzono bowiem, że zgodnie z przeprowadzonymi obliczeniami w zakresie wpływu analizowanej stacji na środowisko emisja zanieczyszczeń węglowodorów alifatycznych i aromatycznych powstająca na terenie stacji podczas jej funkcjonowania będzie niewielka i nie będą przekraczane dopuszczalne stężenia ww. zanieczyszczeń poza jej terenem określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. - w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 1, poz. 12 z 2003r. ). Dodać przy tym trzeba, że pozytywnie oceniono również emisję niezorganizowaną, powstającą m.in. w trakcie pracy maszyn i urządzeń w okresie inwestycyjnym, jak i manewrowania samochodów na terenie stacji, podczas jej funkcjonowania. Nie ma też żadnych podstaw by przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że sposób określenia zakresu pojęcia "usługi komercyjne" (§ 4 pkt 15 planu zagospodarowania) przesądzał o braku podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Z definicji usług komercyjnych wynika bowiem, że należy przez nie rozumieć usługi głównie handlowe, służące zaspokajaniu popytu na wszelkiego rodzaju towary i usługi (...). Trudno zatem przyjąć, że tak określone pojecie usług komercyjnych przesądza o braku podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z towarzysząca infrastrukturą. Nie ma też podstaw sięgania do innych niż literalny sposobów wykładni tej definicji skoro sama lektura przepisu pozwala na przypisanie mu jednoznacznej treści. Skarga kasacyjna nie wskazuje zresztą dlaczego stacja paliw miałaby nie mieścić się w pojęciu usług komercyjnych. Zarzut naruszenia § 14 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obowiązku przeprowadzenia dla terenu stacji paliw badan geologicznych także jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w toku postępowania badanie geologiczne było przeprowadzone, co potwierdza załączona do pisma pełnomocnika uczestnika postępowania Stacji Paliw [...] [...] sp. jawna z dnia 29 stycznia 2010 r. dokumentacja określająca warunki hydrologiczne opracowana przez dr. D. J. złożona w Starostwie Powiatowym w Mińsku Mazowieckim w dniu 15 października 2004 r. Po przeprowadzeniu analizy oddziaływań na środowisko gruntowo – wodne planowanej inwestycji nie stwierdzono przeciwwskazań do jej wykonania i oceniono, że nie powinna ona wpływać negatywnie na jakość wód podziemnych. Podobną ocenę w zakresie prognozy zmian stosunków wodnych zawiera na str. 56-57 raport oddziaływania na środowisko Stwierdzić zatem ostatecznie należy, że zamierzona lokalizacja inwestycji jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a to przesądza o prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.