II OSK 531/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Zamojskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 536/08 w sprawie ze skarg Spółki Wodnej w Z. i [...] Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej w Z. uchyla pkt II, III i IV zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. II SA/Lu 536/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg [...] S.A. w L. oraz Spółki Wodnej w Z., oddalił skargę [...] i uchylił decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], stwierdzając, iż nie podlega ona wykonaniu i rozstrzygając o kosztach. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta Zamojski stwierdził w całości nieważność wszystkich uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. z uwagi na to, że dwa z podmiotów, które brały udział w głosowaniu, nie będąc członkami Spółki, nie miały prawa głosu. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez [...]i Spółki Wodnej w Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził ponownie nieważność w całości uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej w Z., wymieniając numery i przedmiot uchwał, podtrzymując argumentację wywiedzioną w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Skargi na tę decyzję wniosły [...] i Spółka Wodna. Skargę [...] należało oddalić z tego względu, że nie są one stroną w sprawie, bowiem w świetle art. 179 ust. 4 Prawa wodnego to Spółce, a nie jej członkom służy przymiot strony w postępowaniu, natomiast zasadna jest skarga Spółki Wodnej. Podejmując zaskarżoną decyzję Starosta wskazał błędną podstawę prawną, stwierdził bowiem, że działa w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a powołał art. 104 k.p.a., który nie odnosi się do postępowania w tym trybie, przy tym nie wskazał na czym polegało ponowne rozpoznanie sprawy i do jakich merytorycznych konkluzji postępowanie to doprowadziło. Także użyte sformułowanie o ponownym stwierdzeniu nieważności wskazanych uchwał, niwelujące uchybienie decyzji pierwszoinstancyjnej, uniemożliwia w istocie przeprowadzenie kontroli pod kątem zgodności treści zaskarżonej decyzji z prawem, gdyż nie wiadomo czy Starosta utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną czy też uchyla ją i stwierdza nieważność wymienionych uchwał. K.p.a. nie ma w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego "ponownego stwierdzenia nieważności". Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do czego odnosi się art. 179 Prawa wodnego, stosuje się odpowiednio przepisy dot. odwołań – art. 127 § 3 k.p.a., a rodzaje rozstrzygnięć w tym postępowaniu wyczerpująco określa art. 138 k.p.a., żaden z nich nie łączy się treściowo ze stwierdzeniem nieważności, tym bardziej ponownym stwierdzeniem nieważności, zatem zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza ten przepis. Reprezentowany przez radcę prawnego, Starosta Zamojski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, w części dot. uchylenia swojej decyzji z [...] czerwca 2008 r., domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), polegające na przyjęciu, że skarżący nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. o tej treści w oparciu o powołany przepis, a także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zastosowany został ten przepis przy wydawaniu zaskarżonej decyzji co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawa prawna decyzji jest prawidłowa, gdyż jedynym przepisem dającym podstawę do rozstrzygnięcia jest art. 179 Prawa wodnego, a art. 104 k.p.a. został powołany dodatkowo. Natomiast Sąd błędnie ocenił, że organ nadzoru powinien działać na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 k.p.a., gdyż art. 127 § 3 odnosi się do działalności ministra i samorządowego kolegium odwoławczego. Spółka Wodna w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), dalej "Prawo wodne", decyzja, o której mowa w art. 2, tj. decyzja Starosty orzekająca o nieważności uchwały organu Spółki wodnej, jest ostateczna, zaś Spółka wodna może zwrócić się do Starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu służy jej skarga do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że od ostatecznej decyzji Starosty, stwierdzającej nieważność uchwały organu Spółki Wodnej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wnosi się do tego samego organu i organ ten właściwy jest do jego rozpoznania. Ponieważ przepisy Prawa wodnego nie regulują trybu postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oczywiste jest, że postępowanie to toczy się zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy reguluje art. 127 § 3 k.p.a. i zgodnie z nim do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dot. odwołań. Odpowiednie stosowanie oznacza to, iż niektóre przepisy regulujące postępowanie odwoławcze stosuje się wprost, inne wcale. Z przepisów dot. odwołań do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wprost ma zastosowanie m.in. art. 138 § 1 k.p.a. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarzucił Staroście Zamojskiego błąd w powołaniu podstawy prawnej, gdyż to art. 138 § 1 k.p.a. powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a nie art. 104 k.p.a. W tym względzie Starosta się myli, twierdząc, że przepis mógł powołać, pomocniczo, w sentencji decyzji wydanej z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podstawą powinien być bowiem art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 179 ust. 4 Prawa wodnego. Natomiast z oceną Wojewódzkiego Sądu co do zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Zamojskiego stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Stosownie do tego przepisu uchyleniu podlega decyzja, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa procesowego inne aniżeli wskazane pod lit. b/, tj. dotyczące wznowienia postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zatem zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych pod lit. c/ może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie uchybień proceduralnych, tak jak to ma miejsce przy uchyleniu decyzji na podstawie lit. b/, ale konieczne jest również wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, iż art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje takiego sformułowania rozstrzygnięcia jak to uczynił Starosta, tj. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ponowne stwierdzenie nieważności uchwał dalej wymienionych. Takie zatem skonstruowanie sentencji zaskarżonej decyzji narusza ww. przepis. Jednakże, jak powiedziano wyżej, aby można było uchylić decyzję z tak wadliwie sformułowaną sentencją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. konieczne było wykazanie, że takie naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem sprawy była nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej w Z., a zaskarżona decyzja została wydana z wniosku tej Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, to wobec tego należało rozważyć, co w istocie oznacza takie załatwienie sprawy i czy rzeczywiście należy uznać, że nie mieści się ono w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. Dopiero po takiej analizie można było stwierdzić czy naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. miało czy też nie istotny wpływ na wynik sprawy. Takich rozważań Wojewódzki Sąd nie prowadził, a stwierdził jedynie, że sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji narusza art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. – § 2 k.p.a. nie może mieć w ogóle zastosowania do postępowań z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – z czym należy się zgodzić i to już uzasadnia uchylenie decyzji, z czym nie można było się zgodzić. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim rozważy czy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty mieści się w art. 138 § 1 k.p.a., a jeśli tak rozpozna skargę Spółki co do zasady. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.