II OSK 693/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1478/08 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1478/08, oddalił skargę J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. odmówił J. J. na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo wodne, wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...], obręb B. poprzez rozbiórkę nasypów ziemnych, które jak wynika z uzasadnienia decyzji spełniają funkcję wału przeciwpowodziowego. Odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej złożyła J. J. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] lipca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż J. J. stała się właścicielką przedmiotowej działki z dniem [...] czerwca 2004 r., czyli w dacie, w której sporny wał przeciwpowodziowy już istniał (protokół odbioru technicznego wału przeciwpowodziowego z [...] sierpnia 2002 r.). Na wykonanie powyższych robót inwestor – G. Przedsiębiorstwo Wodociągów w K. uzyskał stosowne decyzje: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1997 r., pozwolenie wodnoprawne wraz ze zwolnieniem inwestora z zakazów w międzywalu z [...] lutego 1998 r. oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewoda B. wydając decyzję z [...] lutego 1998 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika B. wraz z wałem przeciwpowodziowym oraz na podstawie art. 66 ust. 1 i 3 obowiązującej w dacie wykonania omawianego wału ustawy Prawo wodne z 1974 r. zwolnił z zakazów. Także Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z [...] marca 2001 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wałów przeciwpowodziowych, w tym zbiornika B. Wymienione decyzje dotyczyły budowy wału przeciwpowodziowego nazwanego urządzeniem zabezpieczającym przed powodzią. Także decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] czerwca 1998 r. zezwalała na budowę wału przeciwpowodziowego. W ocenie organu w omawianym przypadku wydane zgodnie z przepisami Prawa wodnego decyzje, zezwalały na wykonanie wału przeciwpowodziowego. Wprawdzie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wobec braku ciągłości dotychczas wykonanego wału przeciwpowodziowego na długości ok. 20 m, decyzją z [...] czerwca 2006 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wału, nie oznacza to jednak zdaniem organu, że wał nie ma statusu wału przeciwpowodziowego oraz, że z punktu widzenia przepisów Prawa wodnego urządzenie to utrudnia ochronę przed powodzią. Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. J. żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak również wydanej w I instancji decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. jako wydanych z naruszeniem art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 75 i 77 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się ze wszystkimi dowodami w sprawie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. skargę za niezasadną, wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej J. J., iż decyzja z [...] czerwca 2006 r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wału, znosi status tego urządzenia jako wału przeciwpowodziowego, powodując tym samym, że spełniona jest przesłanka do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na jej działce. Sąd I instancji wskazał, że nasyp ziemny posadowiony m.in. na działce skarżącej, będący nowym wałem przeciwpowodziowym, pomimo, iż dotychczas nie został do końca zrealizowany, nie stracił statusu wału przeciwpowodziowego. W ocenie Sądu zgodzić się należy z argumentacją organu, iż w omawianym przypadku wał przeciwpowodziowy, nie stanowi zagrożenia, nie utrudnia również ochrony przed powodzią. Nieuzyskanie natomiast dotychczas pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wału, wydanego w trybie przepisów Prawa budowlanego, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że przedmiotowy wał nie pełni już funkcji wału przeciwpowodziowego, a tym samym zaistniała przesłanka do skorzystania z dyspozycji art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Uzyskana przez inwestora zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwolenie wodnoprawne oraz decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyły budowy wału przeciwpowodziowego. Odmowa wydania na kolejnym etapie pozwolenia na użytkowanie spornego nasypu, nie oznacza, iż zrealizowana inwestycja nie może być uznawana już za wał przeciwpowodziowy. Przedmiotowy wał nie został zrealizowany do końca na odcinku 20 m. Fakt ten nie pozwala jednak na zaakceptowanie wykładni skarżącej, iż taki stan rzeczy wskazuje jednoznacznie na to, że urządzenie to utrudni ochronę obszarów bezpośrednio zagrożonych powodzią. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawę uwzględnienia skargi nie może również stanowić zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, wobec niepowiadomienia skarżącej o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, tj. opinii biegłego dołączonej do akt sprawy w kwestii wskazanych powyżej okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji opinia biegłego, na którą powołał się organ I instancji nie stanowiła podstawy dokonania ustaleń w niniejszej sprawie odnośnie statusu budowli jako wału, jak i ewentualnych zagrożeń jakie może powodować. W wydanym w dniu [...] stycznia 2008 r. orzeczeniu organ I instancji oparł swoje stanowisko na podstawie ustaleń poczynionych we własnym zakresie, stwierdzając jedynie, że stanowisko analogiczne zajął biegły w sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego opinii. Sąd I instancji zaznaczył też, że przedmiotowa opinia była skarżącej znana, bowiem na etapie postępowania cywilnego skarżąca wnosiła do niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutem skarżącej, iż brak zgody na użytkowanie przedmiotowego wału prowadzi do stwierdzenia, że wykonane przez inwestora roboty budowlane na jej działce, w konsekwencji nie zostały objęte decyzją zezwalającą na obejście zakazów, o których mowa w art. 82 ustawy Prawo wodne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w stosunku do inwestora w dniu [...] lutego 1998 r. została wydana decyzja zwalniającą go jako inwestora budowy wałów przeciwpowodziowych, z zakazów wynikających z art. 66 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne w zakresie wskazanym w tejże decyzji. Brak możliwości użytkowania przedmiotowego wału nie zmienia faktu, iż urządzenie to pomimo, że nie zostało do końca zrealizowane, nadal posiada status wału przeciwpowodziowego, co w kontekście przepisów ustawy Prawo wodne kwalifikuje go jako urządzenie chroniące przed powodzią. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. J., zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 i art. 77 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) przepisu art. 66 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisu art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co wynika z przedstawionych w niej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 p.p.s.a. odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ Sąd zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, zdaniem pełnomocnika skarżącej został naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., bowiem jego zdaniem powinno zapaść rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 66 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, – art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ma miejsce w związku z naruszeniem przez organy orzekające w sprawie i nie wzięciem tego pod uwagę przez Sąd, przepisów postępowania: art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 138 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrolując zaskarżony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zobligowany jest do analizy przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia. Cała konstrukcja zarzutu odnoszącego się do naruszenia ww. przepisów postępowania w rzeczywistości sprowadza się do tego, że organy prowadzące postępowanie administracyjne wykorzystały w tym postępowaniu jako materiał dowodowy również opinię wykonaną przez biegłego na potrzeby wcześniej toczącego się postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Po pierwsze, nie polega na prawdzie, że Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, iż organy obu instancji uchybiły obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 10 § 1 (zdanie drugie) k.p.a. Do kwestii tej Sąd odniósł się na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku i w tym zakresie należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko tam zajęte. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy w sprawie, jak i sama treść uzasadnień wydanych decyzji świadczą o tym, że rozstrzygnięcia podjęte w tej sprawie, zostały oparte głównie na podstawie ustaleń własnych organów. Natomiast kwestionowana opinia, sporządzona dla potrzeb postępowania cywilnego, stanowiła tylko uzupełnienie i potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organy. Świadczyć o tym może również i to, że w decyzji odwołano się do opinii tej tylko w dwu zdaniach końcowych uzasadnienia. Poza tym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odwołanie się organów do przedmiotowej opinii (opinia z sierpnia 2006 r. sporządzona przez mgr inż. T. O.), w ocenie Sądu nie jest sprzeczne z prawem. Opinia ta była znana skarżącej z innego co prawda postępowania, tak że naruszenie tu przez organy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jest bardzo wątpliwe i nie mogło to mieć zapewne istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. wręcz obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tak więc nie wzięcie pod uwagę omawianej opinii, mogłoby narazić organy na zarzut naruszenia powyższego przepisu. Powołanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji na omawianą opinię, nie miało takiego znaczenia w sprawie, jak to się przypisuje temu dokumentowi w skardze kasacyjnej i wcześniej w skardze. W związku z powyższym brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że przepisów art. 66 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, jako nieobowiązujących już w dacie orzekania przez organy, Sąd I instancji nie stosował, nie mógł więc ich naruszyć przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Odwołanie się do tych przepisów w zaskarżonym wyroku, jak i w kontrolowanych przez Sąd decyzjach, ma miejsce jedynie w kontekście wykazania, że "nowy" wał przeciwpowodziowy jest budowlą, która powstała zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Prawa wodnego, obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji. Przypomnieć bowiem należy, że pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. skierowanym do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. twierdził, że "nasypy ziemne" znajdujące się na działkach J. J., są nielegalnie zbudowane i w obrocie prawnym nie istnieje żaden akt, który uzasadniałby ich powstanie oraz istnienie, czego przeprowadzone postępowanie nie potwierdza. Okazuje się bowiem, że "nowy" wał przeciwpowodziowy określany w pismach pełnomocnika skarżącej jako "nasyp ziemny", został zbudowany w oparciu o wszystkie wówczas wymagane decyzje administracyjne, a w szczególności decyzję Wojewody B. z [...] lutego 1998 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, która zwalniała inwestora na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 66 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego z 1974 r. od zakazów o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Rzecz jasna, że brak jakichkolwiek podstaw do poddania obecnie kontroli sądowej powyższej decyzji, jednak jej istnienie świadczy o tym, że "nowy" wał przeciwpowodziowy posadowiony w części na nieruchomości skarżącej, nie powstał w wyniku "robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią" i które "nie zostały objęte decyzją", co w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji na podstawie art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Wał przeciwpowodziowy w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/ Prawa wodnego jest urządzeniem wodnym, ale jednocześnie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tak więc podlega jednocześnie regulacjom obu ww. ustaw. Prawdą jest, że taki obiekt budowlany jak wał przeciwpowodziowy w świetle przepisów Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednak z żadnych przepisów nie wynika, że brak takiej decyzji oznacza, że zrealizowany obiekt nie jest wałem przeciwpowodziowym, tak jak to wywodzi się w skardze kasacyjnej. Poza tym konsekwencji braku pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego należy doszukiwać się na gruncie przepisów Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Podobnie przepisy dotyczące budownictwa wodnego stosownie do art. 62 ust. 2 Prawa wodnego, nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu braku ciągłości wykonanego wału przeciwpowodziowego na długości ok. 20 m, chociaż z tego powodu oceniono, że inwestycja została wykonana w sposób uniemożliwiający prawidłowe jej użytkowanie, nie oznacza, że jest to stan trwały. Poza tym żaden z organów orzekających w różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego wału przeciwpowodziowego, nie orzekł, że należałoby go rozebrać bowiem nie spełnia swej funkcji. Dlatego też wnioski skargi kasacyjnej, iż "nowy" wał przeciwpowodziowy został wykonany z przekroczeniem zwolnienia z zakazów przeciwpowodziowych i że zagraża swobodnemu przepływowi wody powodziowej, są pozbawione racjonalnej oceny sytuacji i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jeżeli nawet omawiana inwestycja nie została do końca zrealizowana, co uniemożliwia pełne jej wykorzystanie w ochronie przed powodzią, to nie ma dowodów też na to, że sporny wał przeciwpowodziowy może utrudniać ochronę przed powodzią. W związku z powyższym należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż w tym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek mogących stanowić podstawę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 86 ust. 1 Prawa wodnego, jak i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. są nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.